爱华网阿拉善盟地处内蒙古西部荒漠草原干旱区，由于自然条件恶劣、生态环境脆弱，腾格里、乌兰布和及巴丹吉林三大沙漠以每年20米的速度向东南推移，并以1000km的速度扩展，沙尘暴次数也呈逐年增加趋势，已严重威胁到当地农牧业生产、贺兰山绿色屏障及境内主要城镇和交通干线的生态安全，传统掠夺式畜牧业生产面临严峻危机。面对严酷的自然环境和可持续发展的现实选择，以科学发展观为指导，加快“转移发展战略”的实施步伐，搞好移民搬迁转移工作是阿拉善地区经济、社会、生态环境可持续发展的重要举措。
一、生态移民的战略意义
（一） 生态移民是保护生态环境的重要举措
环境是长期积淀的多种要素构成的复杂的人类生命支持系统。同样，对它的破坏也是多种因素长期共同作用的结果。其中，人口的大量增长是致使环境遭到破坏的主要原因之一。人多地少的矛盾必然带来大规模的垦殖、毁林毁草、捕掠野生动物，最终导致生态环境的破坏，引发水土流失，土地沙化，在经济较为落后的偏远地区，问题尤其如此。阿拉善地处西北干旱荒漠区，境内27万平方公里的国土上沙漠和戈壁面积各占总面积的三分之一，其余三分之一为荒漠半荒漠草原，其中沙漠总面积为中国第二位，世界第四位。年均降雨量仅在40——200mm之间，蒸发量高达3700mm以上，气候干旱，特大沙尘暴已连续刮了十几个春天，每年灾害性损失约在8000万元以上。沙漠化面积平均每年以1000平方公里的速度剧增，三大沙漠以每年20米的速度向东蔓延。近40年来，由于天上雨量减少，地上河水断流 ，湖泊、水井干枯，梭梭等灌木大片死亡，许多地方已失去了人畜生存条件。加之盟外大批人员涌进草原搂发菜，严重破坏草场，使阿拉善地区荒漠化问题日趋突出，生态环境急剧恶化。给阿拉善盟经济和社会带来极大危害，而且对酒泉卫星发射中心构成威胁，同时也直接影响到河西走廊、宁夏平原、河套平原三大商品粮基地和西北、华北及京津唐地区。党中央和国务院高度重视阿拉善生态环境问题，保护和治理生态环境成为西部大开发的首要任务，对于像阿拉善这样环境容量过小，缺乏生存条件的偏远地区，只有通过生态移民，实行全面禁牧和封育，可以将人为因素降低到最低限度，进行全面规划和整体治理，生态环境保护和建设才能从越穷越过牧越破坏的怪圈中走出来，也才能实现真正意义上的退耕还林、退牧还草，使生态环境得到真正的保护。
（二） 生态移民是快速提高移民生活水平和质量的较好方法
邓小平指出："贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷"。党和政府经过多年来的扶贫，取得了巨大的成就。阿拉善经过“八七”扶贫攻坚，基本解决了1。7万人的温饱问题，到2000年底还有0。6万人处于贫困状态，还将有2。5万人口生活在生态条件恶劣，文化、教育、卫生、交通、通讯、能源等一系列基础设施非常落后，生产和生活成本昂贵，饮用水含氟、含砷严重超标地区。这些农牧民生产生活条件就地得到改善需要巨额投资，且投资效益很差。再加上农牧区普遍生产基础薄弱，经营方式落后，市场意识淡薄，抵御风险能力差，自筹建设能力弱，转化增值水平低，很难摆脱当前的贫困状态。这些人口主要分布在腾格里、巴丹吉林、乌兰布和三大沙漠腹地、边缘，阿拉善左旗、右旗的中北部戈壁地区。要改变目前这些地方农牧民群众生产生活的落后状况，较好的办法只有通过生态移民，把贫困人口从不适宜居住的地区转移到生产、生活条件较好的地区妥善安置，使其在新的环境中实现真正安居乐业，才能快速地解决温饱，提高生活质量和水平。
（三） 生态移民是实施空间转移战略，推进城镇化进程的需要
加快小城镇建设步伐，壮大城镇规模是不发达地区发展途径之一。同全国平均水平相比，因地广人稀等原因阿拉善城镇化水平比较高，城镇人口由19 80年的49968人，发展到1999年的11。56万人，2004年城镇人口比例达到72%，即便这样像阿拉善这样生态环境脆弱地区，通过生态移民的搬迁转移，将居住在偏远落后地区的农牧民，不断地从不适宜人口居住和放牧的地带转移到人口较集中条件较好的地方来，其结果必然会促进人口的适度集中。人口的适度集中必然会促进农村牧区小城镇的发展和建设，定会出现一批功能齐全的小城镇，这会使阿拉善农村牧区城镇化水平进一步提高，有利于降低经济发展过程中的综合成本，如基础设施建设成本、交通运输成本、公共消费成本、市场发育成本等。
（四） 生态移民是转变经营方式，向现代化农牧业转变的需要
实施“转移战略”搬迁农牧民主要是把居住分散且已失去生存条件的农牧民集中转移到资源相对富集的“六镇、八区、十大滩 ”上来，利用这些地方基础设施交好的条件，搞集中连片开发，实行农牧 结合，多种经营，逐步培育市场，搞活流通，走建设养畜、高效农业、集约化经营的路子，从而彻底摆脱自给自足的自然经济、小农经济思想束缚和靠天养畜种地的落后生产方式，增加抵御自然灾害能力，使之向高效益、高技术过渡。根据项目设计，将使迁入区成为高效农作物区、畜产品、蔬菜、
二、阿拉善盟生态移民工程实施情况及存在的问题
（一）、实施“移民工程”基本情况
阿拉善盟在进行科学评估的基础上选择出了生态移民迁出区和迁入区。迁出区初步分为三类，一是重点保护区或生态治理区，主要有阿拉善左旗贺兰山自然保护区、阿拉善右旗的塔木苏镇为主的生态公益林保护区、额济纳胡杨林保护区等重点保护区和治理区。二是草场退化区和人畜饮水困难区（自然恢复区）。三是，休牧轮牧区，即传统优势畜种放牧区，如双峰驼保护区、白绒山羊保护区。区内原则上搬迁50%的牧业人口及牲畜。
迁入区主要选择为资源相对富集，基础设施和公益事业较完善，具有较好的发展前景和容纳能力的城镇地区和绿洲管区。主要是“六镇、八区、十大滩”。
阿拉善盟在“转移发展战略”指导下实施了移民搬迁工作，自1999年以来，在全盟范围内相继启动实施了贺兰山退牧还林还草移民工程、异地扶贫搬迁试点工程和扶贫开发移民扩镇工程，截止2003年底累计投入移民资金9506万元，其中国家投资4718万元，地方和移民自筹资金4788万元。全盟生态环境严重恶化地区的天然草场退牧950万亩，围封禁牧天然草场380万亩，1999年阿左旗针对贺兰山自然保护区生态环境严重恶化，水源涵养功能急剧减弱，直接威胁沿山8万亩良田的灌溉和10万人口生存的严峻现实（贺兰山养育80%的阿拉善人，全盟GDP总量的80%分布在环贺兰山经济带内，是阿盟赖以生存和发展的生命线），果断启动了贺兰山地区退牧还林还草移民搬迁工程。贺兰山整体搬迁退牧1045户4300人，清理牲畜20多万头（只），退牧3500亩。截止2004年末，全盟搬迁转移牧民群众4812户16479人，使牧业人口由1990年的39702人减少到30399人，农业人口由1990年的13633人增加到18884人，农业产值由1990年的11439.9万元增加到日前的25588.1万元，提高123%，搬迁工作取得了一定的成绩和成功经验，涌现出了一些搬迁致富的典型。事实说明，以“适度收缩，相对集中”为核心的“转移发展战略”是阿盟在多年实践中正反两方面经验的总结，不仅符合阿盟的实际，也符合生产力高度集中在城镇和优势地区的发展规律。
阿拉善盟移民搬迁工作的顺利进行与良好的历史机遇和政策支持有关系。2001年以来，国家对阿拉善生态环境恶化问题高度重视，综合治理力度加大， 2001——2002年，内蒙古自治区共安排阿盟移民搬迁任务1998户7815人，安排移民资金6796.14万元，其中国债资金3610万元，地方配套3186.14万元，投资标准为人均8700元，其中国家补助4600元。使牧民搬迁转移所需资金来源得到了一定的保障。
（二）、移民搬迁后的生态环境基本情况的评估
1、迁出地生态恢复情况评估
自阿拉善实施生态移民搬迁后，坚持“保护与建设并重，以保护为主”，“人退带动沙退”的思想，对贺兰山自然保护区，额济纳胡杨林国家级自然保护区和重点梭梭林区实施全面退牧，对大面积荒漠草原因地制宜地实施移民搬迁，围栏封育，飞播林草等生态环境治理措施，使大片退化草场得到了休养生息，促进了植被更新复壮，使局部地区生态环境有了根本性改善，据实地测算植被覆盖度已由过去1—8%，提高到目前10—30%，有效遏制了沙尘暴等自然灾害。尤其是贺兰山等自然保护区实行禁牧后，生态环境治理和休复效率更加显著。荒山荒坡及丘陵植被覆盖度由过去不足12%提高到31.4%，野生动物时常出没，呈现出一片生机盎然的景象。由于植被的恢复，大大提高了山体水源涵养功能，减少了水土流失缓解了巴镇等沿山主要城镇的水资源紧缺状况。
2、迁入地——移民集中地生态保护情况评估
生态移民是个多目标的移民工程，它应保证移民迁出地的生态环境得到保护，移民迁入地的生态环境不受损害，迁入区原住户不吃亏等多个目标的实现。阿拉善实施生态移民工程以来，相继出现多个移民集中点，有些移民点，由于水资源的短缺和移民点的各种客观条件的限制或者由于移民的主观原因（文化素质、文化背景、生产、生活方式、习俗、资金、技能等）移民到达安置地后，不能适应当地环境和条件，无法进行生产经营活动（牧业人口转变为农业人口的较为多数）而放弃耕种，出现撂荒等现象而迁入区生态受到不同程度的破坏。还有些地区迁入人口不断增加而超出其容纳能力范围，（巴彦浩特就很缺水，给居民的生活带来很多不便）给当地人口供水等问题造成了极大的压力。
（三）、生态移民搬迁工作中存在的问题总结
1 、转移搬迁人口在安置区稳不住，回流现象普遍存在。从今年上半年开展的全盟农牧区2004 年人口资源信息普查结果看，已返回人口为554 人，实际返回人口要远远高于这个数字。
2 、缺乏吸引牧民自愿搬迁转移的优惠政策。近几年，各旗在实施搬迁转移过程中，针对移民搬迁和移民安置问题陆续出台了一部分具体政策，但力度和深度不够，也缺乏连续性和长远性，并且各个阶段政策的实施存在较大差异，不仅不能很好地吸引牧民自主自愿搬迁，而且给每一期移民搬迁工作的实施操作都带来很大困难。也是造成移民上访问题最多的焦点。 3 、生态环境建设和移民安置资金严重不足。 一是国家安排的移民补助标准低。我盟实施生态移民搬迁工作成本比较高，实际搬迁安置移民人均最低费用1 万元，达到妥善安置标准人均费用需2 万元以上，而国家专项资金补助标准每人5000 元，仅够每户建设30 平方米住房和自来水，照明电入户，其余生产生活设施建设资金只能依靠地方自筹和农牧民投工投劳解决。二是对相关项目和资金整合捆绑难度大。4、产业化发展严重滞后。阿盟农牧业经济面临的现状是农畜产品加工型龙头企业规模小、辐射带动力弱，移民迁入安置区后，缺乏龙头企业的带动，难以形成具有竞争力的主导产业，移民的商品意识和科学经营理念尚未形成，生产技术手段和经营管理水平落后，仍以传统的生产方式和经营手段从事盲目性比较大的农牧业生产，极易受自然和市场等不定因素的影响和制约，这也是目前产业增收难的关键。
5 、移民安置渠道窄，就业率不高．阿拉善盟目前在移民安置上主要依托小城镇发展种养业的方式进行，这种安置方式需要投入大量资金作保障，在实际操作中有一定的局限性。 6 、安置后续服务与技术支撑措施跟不上。从目前全盟安置现状看，一个比较突出的现象就是转移只重视搬迁与安置，忽视安置后的服务措施保障，包括针对移民应长期坚持的宣传教育与生产技能培训措施，以及产业技术支撑措施。7 、各部门的协调、配合与形成合力方面需进一步加强。
8 、土地草牧场权属流转与置换问题。从目前各旗情况看，三旗针对草牧场权证的流转与置换，做法各不相同，缺乏统一的标准和制度规范。
三、 实施好移民工程的措施
第一、加大对生态建设与移民转移的资金投入。搬迁户在安置区稳不住有上述各种原因外，我想，移民安置资金短缺也是其中主要原因之一。在阿拉善移民搬迁工作成本过高，实际搬迁安置移民人均最低费用1万元，若达到妥善安置人均标准需要2万元以上。而国家补助标准人均不足5000元，这比北京生态移民补助标准低1万元左右。按道理说，保护生态，尤其是保护西北地区的生态环境，不仅仅是西北自己的问题，它的受益者是全体国民及其子孙后代，生态移民的成本理应由全体国民及其后代子孙共同负担，这样也比较公平。所以国家应加强对像阿拉善这样祖国大西北生态屏障的治理投入。在生态建设和移民转移方面政策上给予倾斜，在资金上给予扶持。
第二、尽一切可能努力提高妥善安置移民能力。阿拉善是个偏远落后的边疆少数民族地区，地广而人稀，实施生态移民搬迁工程成本较高，且资金严重短缺，国家专项资金补助仅够每户建设30平方米的住房和自来水、照明电入户，显然资金缺口太大。但也不能“坐以待毙”，要想方设法努力争取上级专项资金的同时地方可以自筹一部分资金，农牧民投工投劳解决一些问题，再想法子整合捆绑相关项目和资金，协调银行信贷资金等各措施尽可能的妥善安置移民，增强其生存能力，解除其后顾之忧
第三、要做好安置后续服务于技术支撑措施。从以往移民安置状况看，只重视搬迁与安置忽视安置后的服务措施保障。因此，在安置移民后不断地从思想观念、市场意识，到政策、资金、技术技能的提高等进行全方位的服务，彻底改变以往“只要搬得起就随便安置一下，便万事大吉”的做法，确保在“稳得住”的基础上帮助他们逐步富起来。
第四、要统一土地草牧场权属流转与置换问题。阿拉善盟实施生态移民工作是以各旗政府为项目实施单位，由各旗负责组织实施。移民搬迁的相关政策也是各旗根据自己的实际情况，结合项目要求、内容、资金规模以及安置能力等研究制订的。目前，在草牧场权证的流转与置换这问题上三旗做法各不相同，缺乏统一的标准和制度规范，这对搬迁户的搬迁积极性，解除移民后顾之忧，增加移民收入渠道等方面将产生深远影响。应有个统一的标准。目前，额济纳旗采用的“搬迁户原有生产资料经营权属不变，经营年限不变的”的办法比较可行。一方面，它能够确保农牧民搬迁户原有生产资料不受侵占，解除搬迁户的后顾之忧，增强农牧民转移转产的积极性。另一方面，生态移民户要继续加强对所承包草场及附属设施的建设、维护和管理的同时还可以在本人所承包的草场上从事旅游业，打草等生产经营活动，拓宽增加收入渠道，以摆脱贫困。
第五、出台能够吸引牧民自愿搬迁转移的优惠政策。目前，已出台的移民政策，力度和深度都不够大，也缺乏连续性和长远性。由于目前的移民搬迁各个阶段政策的差异性较大，尤其对移民的补偿和补助标准。如与贺兰山退牧还林一期和二期工程相比，水磨沟移民的搬迁政策有更多的优惠。这不仅不能很好地吸引牧民自主自愿搬迁，而且还会给每期搬迁工作的实际操作带来很大困难，也会引起上访等问题。因此，需要制定一些较为统一的，具有连续性和长远性，且能够吸引牧民自愿搬迁的优惠政策，以推动搬迁工作顺利进行。
第六、拓宽安置渠道，保证移民转移致富。一是、大力扶持经济效益好，辐射带动强的龙头企业，积极培育主导产业，推进产业化进程吸收牧民向有优势，有基础，有条件的工农业示范园区转移。二是、把移民扶贫与生态环境治理、资源优化配置、产业结构调整有机地结合起来，探索符合经济社会发展的产业化移民安置模式。
