爱华网内容摘要：社会保障是现代劳动力市场上的一个重要内容，任何完善的劳动力市场，如果没有健全的社会保障制度与之配套是无法正常运行的。本文先分析我国现行的社会保障制度对劳动力市场发展的制约作用，然后提出促进劳动力市场健康发展的措施。关键词：劳动力市场 社会保障制度 城乡差异一、现行的社会保障政策是阻碍劳动力市场流动的制度性障碍市场化改革以来，我国劳动力市场经过培育、建设的努力，劳动力市场的雏形已基本形成，初步发挥出对劳动力资源的优化配置的基础性作用。然而，总体上看，我国劳动力市场仍处于发育的初级形态，现行的户籍、住房、福利、社会保障特别是社会保险等制度因素，引起了劳动力跨城市、跨地区自由流动的高额流动成本，从而阻碍了劳动力的自由流动。我国社会保障政策对劳动力市场的阻碍的主要表现在以下几个方面： 1.社会保障的城乡差异劳动力市场的城乡分隔是我国劳动力市场历时最长的一种分隔形式。形成这种分隔的制度性原因主要来自两个方面：第一种制度性原因主要是户籍制度方面，在户籍制度改革的背景下，户籍制度已经不再是分隔城乡劳动力市场的主要制度障碍。虽然一些大城市仍在设置一些与户籍相关的政策“壁垒”，但实际上户籍制度早己不是限制农村劳动力进入城市的最主要障碍。第二种制度性原因包括社会保障、住房及其他福利制度。长期以来，我国城乡社会保障出现巨大差别。自古以来，中国农村就缺乏来自政府的保障。新中国成立后，在农村集体化时期，政府在理论上承担了向农民提供福利保障的责任。但实际上由于人口多、生产落后，除了灾害救济和对孤寡老人“五保”之外，农民很少得到政府的保障。60—70年代政府在农村实行的合作医疗制度曾对农民起了基础医疗保障作用，但到70年代后期，随着农村经济改革，合作医疗制度逐渐衰退。农村实行联产承包责任制以后，农民与集体经济联系减弱，计划生育的推行和人口老龄化的加剧以及城市化和现代化的进展，使传统的“养儿防老”失去了坚实的基础。目前，绝大多数乡村还没有正规的社会保障体系，农民仍以家庭自我保障为主，国家、集体和社会在一定程度上给予资助。据有关统计资料计算，近年来农村社会保障（包括优抚救济、养老、医疗保险、福利等）每年约400多亿元，仅占GDP的0.5%左右，其中2／3来自乡镇企业和农民个人自筹，基本上是农民自我保障。按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有3%，人均社会保障覆盖率的比例为22∶1，人均社会保障费的城乡比例为24∶1 。在城镇，以2004年为例，全国城镇就业人员年末数为26476万人，参加基本养老保险的职工为12250万人，占就业人数的46.27％。其中，参保职工12250万人，参保离退休人员4103万人，分别比上年末增加604万人和243人。年末企业参加基本养老保险的人数为14679万人，比上年末增加797万人 。 表1 全国城镇与农村社会养老保险情况对比 年份 城镇 农村养老保险参加人数（万人） 同比增长（%） 养老保险参加人数（万人） 同比增长（%）1994年 10573 2718.1 1995年 10979 3.7 5142.8 47.11996年 11116 1.2 6594 221997年 11204 0.8 7452 11.51998年 11203 0.0 8025 7.11999年 12486 10.3 8000 -0.32000年 13618 8.3 6172 -29.6资料来源：1994—2000年度各期劳动和社会保障事业发展统计公障总之，目前，国家尚未具备把城乡的社会保障制度统一起来的能力和条件，占总人口75%左右的农民的社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出的11%，而占总人口25％的城镇居民却占全国社会保障费的87% 。城镇居民可以享受到退休养老、疾病医疗、救济贫困、失业保险等多方面的社会保障，而农村居民只能在合作医疗和照顾孤老残幼方面得到体现。社会保障因城乡分隔而存在悬殊差异，成为劳动力自由流动的制度性阻碍。2.社会保障制度的市场分隔 以多格林和皮奥里的分割劳动力市场理论为参照系，观察我国初步发育和运作中的劳动力市场，实际上也明显存在着正式劳动力市场与从属劳动市场的分割。每一市场在劳动力配置和工资福利待遇方面都各有其特点，并且有着鲜明的体制性分割的特点。第一，劳动用工形式和内容的差异。从正规就业来看，目前一些国有企业在原有的固定工转为合同工之外，程度不同地招用了临时工、农民工，但前者基本上按《劳动法》等有关规定与企业签订了劳动合同，其中，包括劳动者应该享有的各项合法权益，诸如工资收入、职业培训、社会保障和福利等，而临时工和农民工虽多数也与企业签订了劳动合同，但一般都未将工资收入、社会保险和福利等实质内容包含在内，企业与临时工、农民工的劳动关系行为缺乏规范性。从非正规就业来看，非国有企业、特别是一些私营企业招用员工基本上不签劳动合同，不为员工投保，或投保率极低。即使有少数企业与受雇者签订了劳动合同或投了保，一般也限于城市受雇者，农村受雇者基本不在考虑之列。严格地说，体制内的后一种情况与体制外的情况，都是不符合《劳动法》及国家有关规定的。第二，工资形成及福利保障的差异。在以国企为代表的正式劳动力市场上，与城市就业保险政策相适应的工资体制，仍带有“一低、二平、三高”（即低工资、平均主义、高福利）的传统工资体制的色彩，工资外的福利补贴项目繁多。而正式劳动力市场上的临时工、农民工，及体制外以非公有制企业为代表的劳动力市场上的劳动者，一般都是按企业生产经营实际需要招收的，工资水平大多能根据劳动力市场上供求关系，及不同行业、企业的条件决定，竞争的较为充分性使其工资的调节机制也较为有效。另一方面，福利保障制度改革上的差异，也体现出正式与从属劳动力市场分割发展的状况。据有关方面调查，目前，我国城镇养老保险的覆盖率约为80%，其中，国有企业已达96%，城镇集体企业为53%，其他经济类型的企业只有约32%。大多数私营企业、外资企业都未参加社会保险，社会保障覆盖范围狭窄的现实，不仅影响了整个社会保障制度改革和发展的进程，形成不同经济形式之间不平等的竞争。 二、社会保障功能的错位制约劳动市场促进就业功能的发挥现行的社会保障制度主要是不是从整体制度设计的角度出发，而是更多地从单位保障制度的改革与过渡着手，带有过多的单位保障痕迹。社会保障在一定程度上仍然依附于企业单位，未能成为一个独立的社会制度体系，从而导致社会保障功能的错位。在就业社会保障领域，既存在保障过度的现象，也存在因各种原因而保障不足的现象。那些自我保障能力弱的群体往往得不到社会的保障，而自我保障能力较强的群体反而能够比弱者享受到更多的保障。在群体间利益关系方面，存在明显的不公平问题。1.保障过度 城市居民最低生活保障制度，是保障低收入群体的生存权利的需要，也体现了人人共享社会发展成果的要义。但随着改革的不断深入，低保制度也暴露了一些问题。从我国目前的社会保障制度体系来看，城镇低保水平与失业保险待遇水平间的差距不大。随着城市居民最低生活保障范围的扩大，享受低保待遇的人增多，出现了有些人宁愿依靠最低生活保障金生活，也不愿意工作。一部分生活困难的失业人员，宁愿选择长期失业，把低保金视同福利金、领工资，甚至个别身体健康的青年人不干活，宁愿呆在家里吃低保也不愿积极寻求就业。据有关调查表明，在目前的低保对象中，实际上有劳动能力的要占到50%左右。因此，要是上述的“博弈”进一步发展的话，无疑最后受伤的是“真正的穷人”。其结果，一些真正需要社会救助的城镇失业者和困难家庭得不到相应的帮助，生活相当艰难；相反，一些生活并不十分困难的人却常常能从中得到好处。2.保障不足社会保障尤其是社会保险制度中的问题非常突出。社会保障覆盖面过窄、过低，且仍以传统国有经济部门的正式职工为主，对于非正规就业劳动力缺乏必要的保障，大量社会成员不能进入制度化的保障体系。随着中国城镇化进程的加快，越来越多的农民正在失去自己赖以生存的土地，农民的失业问题因而变得日趋严重。据估计，因开发区、道路和其他各种工程的建设，自90年代以来至少有2000万农民的土地被征用。这一数字几乎和城镇国有企业下岗职工的数量相当。当然，土地被征用后，农民会得到一定的经济补偿，但是这些补偿一般来说都被压到一个相当低的水平。对于大多数的人来说，这些经济补偿只能维持其一时之需，进城打工便成了他们的唯一选择。农民工群体脱离了农业生产经营活动，也就脱离了传统土地保障的范围，他们与城镇其他劳动者一样，面临着城镇就业生活中养老、医疗、工伤、失业等各方面的社会风险，客观上也就有进入防范工业化、城市化劳动风险的城镇社会保障网络的需要。但是，由于城乡二元社会结构和城乡隔离的户籍制度的存在，农民工被面向城镇居民的相关制度，包括社会保障制度等排斥，农民工的社会保障却严重缺失。 三、改革社会保障制度，促进劳动力市场的健康发展新型社会保障制度是社会化的社会保障制度，它不仅要促使职工从“单位人”转变成为“社会人”，而且制度本身要具有经济上的可持续性，并兼顾保障范围、水平和程度的公平性。要对中国社会保障体系在充分反思的基础上再做整体设计，以建立真正能够保障中国长治久安的社会保障制度。（一）建立“低水平、广覆盖”的社会保障制度 社会保障体系建设应该在相当长的时期内遵循“低水平和广覆盖”的原则。“低水平”是指各项社会保障的支付水平不应脱离当时的社会生产力水平。 “广覆盖”则应该包含两个方面的内容，其一，是指社会保障应该覆盖社会的所有劳动者，不应该使城乡之间、地域之间和所有制之间存在差异；其二，社会保障的体系应该健全。对于每一个劳动者，都应该享受包括工伤、医疗、生育、失业和养老等在内的各项基本保险。这样，才能有效地构建安全网络。1.低水平 社会保障制度应处理好“养穷人”与“养懒人”之间的关系。从发达国家社会保障制度执行的效果来看，它在为低收入者提供生活保障、维持社会的稳定以及缩小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社会保障制度过于完善且保障标准较高，也带来一些负面的问题，导致社会和经济效率的损失，国家财政负担过重。我国目前还是个发展中国家，人均GDP仅1000美元，无力负担更多的福利开支。现阶段我国只能“提供最基本的社会保障”，我们的社会保障只为那些丧失劳动能力或者暂时失去就业机会的群体提供帮助。这就要求社会保障政策应当发挥积极的引导作用，而不只是消极地“兜底”，防止“吃大锅饭”和“养懒汉”，这也就是说目前搞社会保险只能坚持“低水平”原则。 2.广覆盖
我国是一个人口大国，社会保障制度所要覆盖的不仅有城市职工，还有几亿农民、城市下岗职工和失业者以及来城市做工的“农民工”。社会保障统筹必须具有较大的范围，不能过窄。扩大社会保障覆盖范围，逐步建立覆盖城乡所有劳动者的社会保障体系。扩大社会保障范围，使之逐步覆盖城乡所有劳动者，这是我国社会保障制度建设的长期奋斗目标，也是实现社会保障制度公平性的必然要求。扩大社会保障覆盖面的目的是为了更好地互济，互济功能的发挥取决于社会保障统筹的层次。各种保障项目都应覆盖其该覆盖的全部人群。比如，以就业人口为保障对象的社会保险，就应覆盖各种类型的就业者；再比如最低生活保障制度，就应覆盖全社会所有成员。作为社会保障重要项目的社会保险有一个“大数法则”，即参加保险的人数越多（覆盖面越大），互济功能就越大，抗御风险的能力就越强。所以，我国社会保障制度改革的目标是要覆盖城镇全体劳动者。（二）完善适应非正规就业方式的社会保障机制。 随着市场经济的确立，我国就业格局已发生巨大而深刻的变化——混合经济和非公有制经济已经成为就业的主渠道，包括进城务工农民在内的灵活就业人群不断扩大，劳动力在地区间、行业间转移流动的规模和速度都远非计划经济时期可比。因而以传统就业人员为覆盖对象的社会保障制度的传统条款难以适用，需要有针对性的对相关社会保障条款进行完善。尽快建立与正在蓬勃发展的从属劳动力市场相适应、与社会保障目标模式相衔接的社会保险制度、实行灵活就业、灵活保障。依法将城镇企业事业单位职工、个体工商户及雇员、灵活就业人员纳入基本养老保险和医疗保险。进一步完善劳动者个人独立参保机制，允许采取一些灵活缴费的形式，探索对灵活就业人员在社会保险费率、待遇计发方面的特殊政策；健全失业保险制度，加快国有企业下岗职工基本生活保障与失业保险的并轨工作，按照规范劳动关系、接续社会保险关系、落实再就业优惠政策等要求；推进城镇职工基本医疗保险制度，医疗卫生和药品生产流通体制的同步改革；扩大基本医疗保险覆盖面，健全社会医疗救助和多层次的医疗保险体系，继续推行职工工伤和生育保险；鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险。积极推进社会保障对象管理和服务社会化。
