爱华网进入新世纪以来，国民欣喜地看到中国政府出台的政策中，有不少是越来越贴近民众，越来越靠近市场的。然而这些本应给民众带来更大福利，促进市场经济繁荣的民心实事政策，在实施的过程中，却无法落实充分到位，或者是虎头蛇尾，或者不了了之，或者是成为少数人敛财的工具。虽然中国自古就有“上有政策，下有对策"的传统，但并非全是因为这个原因造成那些政策的无效弱效。而是因为政策的贯彻是一个系统工程，很多政策在实施上毫无先例，又缺乏一整套的实施指引，令执行者不知从何下手，只能各施其术各显其招，并且有很大的程度上是门外汉指导门内人，效果可想而知，才造成这些民心实事政策无从顺利落地。
前不久香港政府隆重举办了“CEPA三周年"的纪念活动。作为《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》，CEPA无疑是一个促进多赢，接近市场的好政策。“CEPA签署以后，对香港起了积极作用。本来是有很大的财政赤字，超过30万人失业，已经减到20万人以下，过去两年有了8%的平均经济增长，很大的功劳主要在CEPA方面。"香港财政司司长唐英年不无自豪地说。然而细心人可以发现，本应大书特书的“CEPA香港城"在本次活动上几乎无人提及。
内地普通民众大多数都是从“CEPA香港城"而得知这个政策的。从04年1月1日CEPA正式实施，到1月15日“中国CEPA第一城"在广州北京路开张，只有短短半个月时间。接下来没有多久时间，南至海口、北至大连、东至福州、西至重庆，包括北京上海的几乎所有中国大中城市，都掀起了开办“CEPA商城"、“零关税商品城"、“香港城"的热潮。
由市场自发而生的“CEPA香港城"本来可以作为政策落地措施的典范，然而，令人遗憾的是，其立也急，其败也速。在不到一年的时间内，各地的香港城纷纷倒闭或是苟延残喘，甚至出现了开业仅70天就突然‘关门大吉’的东莞常平香港商贸城。04年中，笔者有个香港客户的朋友想进驻广州香港城，曾向笔者咨询。我告诉他，香港城是概念大于实质，执行上很不到位，劝他不要进去。年尾他就打电话感谢我的建议，否则就“输清哂"。
“香港城"的失败，也充分反映出CEPA政策落地并不够好够稳。没有落好地的政策所带来的效果也不会有多好。有一个资料能说明这点。“CEPA实施三年来，共有超过13000宗香港产品以‘零关税’优惠输入内地，涉及的金额超过46亿元。"46亿，乍看起来蛮多。但只要对经贸有点了解，3年46亿可以说是很小很弱的一个贸易额。如果将之作为CEPA成功的左证，不亚于是一个笑话。
正所谓“政府的归政府，市场的归市场"。象CEPA这种以促进市场经济繁荣的政策要达到成功落地，关键在于与市场对接。以下将列举“香港城" 失败案例的“过失"，“分析"其成因及应采取哪些“对策" 如何按照市场的规律去改进CEPA政策落地。相信能对其他政策落地措施的制定有所启发及帮助。而要声明的是，笔者并不认为“CEPA香港城"项目在概念上有错误，其失败的原因在于执行。
一个政策落地之所以会失败在于“六化"：空心化、表面化、小众化、虚无化、理想化、负面化。
所谓“空心化"是指缺乏消费者的理解与支持。得不到民众的支持，再好的政策也是无法贯彻实施的。“CEPA香港城"在很大程度上是政府为了出政绩联合发展商推动的结果。在他们的鼓动下，商家也积极参与其中。然后再来想办法吸引消费者入内。值得注意的是，这是一个颠倒次序的过程，而不是一个正常的商业行为。众所周知，香港早已不是全球、甚至不是亚洲制造业基地，其制造业早已空心化，港货对内地客已经欠缺吸引力。由于改革开放后港货就通过多种管道进来内地，像知名的金饰、珠宝连锁店等早在“香港城"开设前早已进入，而很多港资企业也在珠三角各地设置工厂，大多港货已本地化，难以分辨什么才是真正港货，难有亮点。相当多的城市开放了赴港澳“个人游"，不少内地人更加信赖在香港本土买到的香港货。这样而言，消费者对“香港城"期望值能有多高呢？
所谓“表面化"就是让政策在浅层次体现出来，表面上看起来风风光光，而实际上只有很小的效果。“CEPA香港城"由于其牵涉的方面广，能拉进许多方面的人士参与其中，光是那占地面积就足够象那么回事。在表面上很容易地将CEPA贯彻的政绩体现出来。然而在执行上由于许许多多的偏差，导致“CEPA香港城"的效果更多只在于宣传。让大家知道有了“CEPA"这样一个政策。只知道名称，并且是在很短时期内。至于内容是什么，能带来什么好处，该如何抓住这个机遇，却知之甚少。
所谓“小众化"就是指参与政策落地的人员范围很小，时间仓促。各地“香港城"的立项一般就是政府那么几个主管官员拉上开发商的老板，开一两次小会就定下来。具体做什么，怎么做，效果会如何，怎样改进，全然没谱。这样就形成知者少，了解少，参与少，运用少的局面。其实如果不是一窝蜂地上“香港城"，还会有很多形式出来贯彻CEPA。
所谓“虚无化" 就是指政策后面缺乏有力的支持。要做“香港城"就应该要有足够多优质的港货进入。然而香港制造业早已空心化，真正产自香港本地的商品已经很少很少。做专卖店差不多，要做“城"就差太远了。于是伪港货大量地来“凑数"。广州北京路的香港城开业不到二十天，就有很多市民发现其中很多的商品并非来自香港。比如服装和北京路上众多商铺一样，大多是来自东莞、深圳等服装批发地。从服装的标牌上则无从得知产地是何处。除了极少数商标上有MADE IN HK的字样外，很多服装连成分和洗水说明都没有，甚至在标签上就直接印着“广州某某公司制造"。没有支持的落地，效果一定就是很虚无的。
所谓“理想化" 就是指在政策产生之初就一厢情愿地认为“这么好的政策，可以让那么多人受益，一定会受欢迎，一定会很成功的。"造成在落地措施的制定上就很难到位。CEPA只是一个框架性协议，单纯地靠香港城是无法真正落实的，何况它操作得相当不成功。有广东学者在当年就对CEPA进行专题研究后，指出“最大的问题是，CEPA相关政策落实不到位阻碍了各地香港城的发展，也降低了港人投资内地的信心，客观上讲，具体操作方式的模糊不清也令港人面对CEPA止步。"
所谓“负面化" 就是指在政策实施之始，就产生了负面影响，必将对政策的最终实行成功会造成相当大的阻碍。各地“香港城"从其诞生之始就负面新闻不断。假货次货的横行令消费者失去信心，而一些不法发展商也借CEPA的热度纷纷打出CEPA的招牌敛财，将经营困难的场地摇身一变而成 “香港城"，令身陷其中的商家倍受其害。如此而来，必会令民众对CEPA敬而远之。没有民众的支持，政策如何可能落实到地呢？
之所以会形成政策落地失败的“六化"，主要是因为：缺乏正确的引导；缺乏市场适应性；缺乏联动机制。
从政府到商家到投资者都知道CEPA是机会，却大多数不知道如何去利用，怎样将之转化成真正有效的发展途径。虽然对于CEPA的落地，香港与内地的各级政府做了大量工作，制定了许多具体办法，然而在引导工作方面，仍然缺乏正确的措施。比如各地CEPA城的建立，就完全是杂乱无章，各施其政，没有长远的策略，没有正确的规划，没有完善的配套管理办法。摸着石头过河，在滔滔的市场大浪中迅速倒下可以说就是必然之事了。
当香港城在市场上出现问题时，各地政府主管部门就不知如何应对解决，完全没有市场适应性。象CEPA这种与市场营销有着密切关系的政策，没有市场营销专家参与制定落地措施，只能是悬在半空，永远无法真正落地的。
问题的出现，对贯彻一个政策来讲是在所难免的。要解决出现的问题光靠政府是不行的，需要多方面的参与。而要实现这种参与必需有一个联动机制作为保证。比如当广州第一家CEPA城出现发展上的问题时，要有及时通报政府的信息管道，而政府要有应对的预案，要有召集包括部门官员、开发商、商家、营销专家、消费者代表在内的各方面人士参与的应对方案制定。如果有这样的保证，香港城的问题就不会越积越多，最后积重难返只能倒闭收场。
如果要成功地实现政策的落地，必须做到：目标清晰化、执行细节化、宣传系列化、参与大众化、启动正面化、力量集中化、制定开放化。
正如CEPA只是一个框架性协议一样，许多政策在目标的表述上往往会很模糊。这样就可能会令落地执行者各有见解，有多少个人参与就有多少种不同的目标。香港城本应是一个很好的概念，但又是一个模糊的目标。如果将其清晰化，那就是“振兴港货"。如果在起始就有了这个目标，那么香港城吸引点就不会定在“价廉"而是“质优"。曾几何时，港货在国人眼里就是优质先进时尚的代名词，就是在今天，很多消费者仍然会保留此种印象。如果有“振兴港货"这样一个清晰的目标，从香港政府到香港商家到各地政府都会有更为一致更为系统的操作方法。就不会出现这样的情况，有一些地方政府动机不纯，担心港商进来会带来竞争，把港商孤立起来。自己建起了CEPA城，打出香港货的牌子，经营的却是假货，结果消费者上当受骗，严重损害香港城的名声。
香港城虽然主要是死在鱼龙混杂搞臭名声之上。但之所以会造成这种情况，则主要是因为一开始在执行上就缺乏一个细节----如何防止混水摸鱼。如果我们不能在起始就注重执行的细节，那就不得不将细节交给下面的执行者，而这正是造成“下有对策"的原因所在。
宣传系列化的表现在于宣传的政策主体要统一、各级各地政府宣传的步调要一致，并且在不同的执行阶段运作不同的宣传方案。让更为广泛更为多层的人士了解政策。比如在CEPA的宣传上，很局限于政府、商家等少数几块，并且只是集中在开始初期有太多集中的宣传，在今天则很难看到CEPA的字眼出现在民众眼前。不由给人留下这样的印象，CEPA已成过去时。
既然一个政策的落地所牵涉的层面很广泛，而措施制定者的知识经验有限，如果没有邀请熟知更多方面的人士参与谋划，那么制定出来的落地措施将是很片面或是不切合实际。其实政府在策划推动“CEPA香港城"时，如果邀请市场营销策划高手参与其中，那么在招商管理宣传促销等方面将有更为实际的保障，从如何“振兴港货"的策略到如何吸引消费者的方法，更加切合市场的实际需求。虽然不能保证开一家活一家，至少不会全线一败涂地。
启动的正面化，就是避免“CEPA香港城"这类严重失败的情况，否则就会令整个政策在以后的贯彻中充满不信任等阻碍。如果没有找到安全可靠的启动方案，情愿推迟启动时间，远比在贯彻中受阻的时间节约更多。
如果香港政府能将CEPA的精髓定在“振兴港货"之上，以此策略为依据，集中力量重组香港制造业。（要知道一个没有制造业的地区是相当危险的）花大力气宣传港货，令内地民众更为接受从香港进口的货品，让港人更乐于想办法生产“原产地"产品。其实香港本身有很多优势很多资源很多门径去实现产品“原产地"。足以增进许多香港的生产总值，而这才是CEPA的初衷。3年46亿的贸易额对CEPA政策来讲是一种严重的浪费。
所谓制定的开放化，就是在制定政策落地措施之初就要预留接口，以便在日后的执行中与实际情况中出现的问题随时对接，更加具有适应性。如果“CEPA香港城"措施在制定之始就考虑到与市场对接的问题，请营销专家专门制定出应对变化的接口措施，那么在出现市场问题时就不会那么被动，一拖再拖，以至无法补救。
如何制定好政策落地措施，实现政策收益的最大化，对于政府、学者及各界人士来说都是一个具有挑战性的新课题。以上见解有很多不足之处，只能说是抛砖引玉，希望能有更多的人参与其中。为各级政府政策措施的顺利落地献计献策，促进社会生产力的发展。
