爱华网12月11日原本几乎成了外资银行蓄势待发、力求全线突破的临界点。谁也没想到，中国银监会8月中旬的一纸《外资银行管理条例》悄然出台，冷不防地让那些外资银行打了个冷战，绷紧了神经再度期待政策的松动。虽然管理条例不过是征求意见稿，但眼见的全面开放此时顿然就成了一种遥不可及的远景。
“对那些有意推进人民币零售业务的外资银行来说，管理条例几乎就为它们提高了一道门槛。虽然承诺了全面开放的预期，但附加的条款无疑让其将要踏进的一只脚缩了回去，或者确切地说是停在了半空中，一时还抽不回去”，中国工商银行北京市分行的一位熟悉的朋友对《资本市场》记者如是描绘，不仅贴切，而且传神。
显然，管理条例就在事到临头的片刻成了内地中资银行的护身符，也成了外资银行暂时无法逾越的马其诺防线。美国汇丰银行北京代表处的一名人士默认了记者的调侃。对于那些驻扎内地多年、急于搬出高高的写字楼而寻求普通店面的外资银行来说，这一政策的问世又让他们持续的观望再度拉长。
上限25％：短暂的喘息
“外资银行进入中国内地的策略总的说来不过就两条，一是投资参股或持股，甚至意图控股中资银行；二是期待政府管制完全放开之后组建自己的独资银行。此前，他们就已经在内地各处设立了自己的代表处，四处打探国家政策的一举一动。从1980年代初第一家外资银行进入内地至今这两种势态一直都没有多大的改变”，一名金融学博士向记者解释，“但实际上，无论参股、持股还是收购银行股权，都一直比较活跃”。
2004年初，欧美各大银行即已踊跃投资中国几大国有银行。据当时的估计，外资的投资总额高达60亿美元，而其中投资规模最大的就有美国银行斥资25亿美元购买中国建设银行9％的股份以及2005年英国汇丰银行购买交通银行19.9％的股份等等案例。2005年8月间，中资银行业界就一直传闻广东发展银行将拍卖自己85％的股权，也被认作是中国政府第一次就行国有银行私有化的尝试。庞大的股权出让激起了公众的义愤，后来政府方面出面澄清，广发银行不可能让外资控股。尽管如此，外部投资者仍旧蜂拥而来。不过，广发银行的竞购战也许就因为过早地暴露在公众的视线下而迟迟难以进展。
实际上，《中外企业合资法》早就明文规定：中资银行的外资持股比例总和一般不得超过25％，单个外资投资者的持股比例不得超过20％。――这两条成文的铁律让胶着在广东发展银行收购拉据战线上的各个外部投资者已经僵持了一年多。至今，美国花旗集团、法国兴业银行及其各自纠合的资本集团以及中国内地的平安保险公司就在广发银行的股权竞夺上陷入了旷日持久的观望。
2005年年底，美国花旗集团与法国兴业银行分别以241亿元、235亿元人民币竞逐广发银行85％的股权，花旗集团拟持的股份比例高达40％，在社会各界舆论的抨击下，广发银行希望出售的股权退回到25％的总体份额，花旗集团与法国兴业银行随后修改各自的收购标书，就单个投资者的最高上限20％再度发出冲刺。
据中国银监会主席刘明康先前的披露，银监会本身也无法对此作出定夺，只能等待国务院的最终批复。“外资投资者自2004年以来投资并购中资银行的热情突然高涨，问题就在于入世承诺的5年保护期行将结束，内地银行市场也将在附加监管条件的前提下逐步全面开放，收购中资银行可以将直接使用其国内的网络与网点，对其资质似乎还没有什么特别的担忧，譬如像广发银行这样坏账累累、连续两年没有公布财务审计报告的收购对象，也没能扑灭它们竞购的野心”，中国人民大学的一名金融学教授对记者说，“一个特别值得注意的趋势是，资本雄厚的外部投资者更喜欢参股甚至控股中资银行，所以它们连连发起的冲击就开始撼动先前的《中外企业合资法》，银监会当然对此无权发表意见，只有等国务院的终极裁夺了”。
不过，松动的迹象似乎已经出现，银监会主席刘明康就表示，暂时还是坚持此前外资对中资的持股规定。“外部投资者竞购中资银行的股权，已经出现了某些相当蹊跷的细节，其涉及的还不仅仅是中资银行控股权的问题，而且牵涉到外部投资者背后的大股东向政府首脑施加相当压力的局面”，一名业界人士透露。
“紧咬着25％的股权限制，好像还能够为中资银行赢得最后一次喘息的机会”，加拿大蒙特利尔银行的一名人士分析，“实际上，能不能有什么改变就很难说了，――国有银行那么多年的作风也不是这几个月就能出现什么翻天覆地的变化的”，他补充道。作为一家中小型外资银行的驻华代表，他觉得《外资银行管理条例》（征求意见稿）的拟定条款虽然很快就可能付诸于实行，但对一般的外资银行并无多大的压力，如果一家外资机构没有收购的意图就不会有这样的奢求，在中资银行以及内地金融业完全开放之前，股权的收购不但十分敏感，而且耗费精力斡旋，冲关的往往都是那些有实力的资本集团，中小外资机构不过是坐享其成，推波助澜而已。
“外部投资者尤其是外资机构在中资银行的持股的上限不得超过25％，这一限制应该只是暂时的。如果真正按照市场经济的规律来说，这一限制迟早将会打破。就像这次花旗集团下属的第一联合资本一旦取代凯雷私人资本原来5％的股份，那么，花旗集团所持的广发银行股份即可突破25％的铁律”，渣打银行北京分行的一名业界人士断言，“再说，持有中资银行股份比例的不合理之处就在于，监管部门必须时时跟踪那些零碎小股权的动向，必须随时出手遏制交易者的举动，费时费力甚至费力不讨好。所以，我对这25％股权设限的最终拆除抱有比较乐观的期待”。与此可资印证的是，在欧盟商会提出的主要建议中，允许外资银行单独持有中资银行超过20％的股权而不影响中资银行身份的所有权的突破也赫然在目。
子行：独立的法人
外资银行若要经营人民币的零售业务就必须将此前的分行转制为子行，注册为中国境内的独立法人银行后才能获得人民币零售业务的牌照。注册资本金为10亿人民币，下设分行的营运资金不低于1亿元人民币，资本充足率也是本外币合并考核。若开业三年之后连续两年盈利即可获得全面经营人民币业务的许可――监管条例如此规定，不然的话，外资银行的日常业务就将受限，只能开展外币业务以及人民币的对公业务。
“对于那些一向习惯于以分行制度在华经营人民币和外币的外资银行来说，朝令夕改的内地政策难免会使之产生类似‘浮萍心态’的观望态度，加上金融业务管制或严厉或疏放的衙门作风，分行也就成了它们临时住店的常态。监管条例出台之后，申请人民币零售业务就必须面临注册资本金、资本充足率以及同一的贷款上限等等与中资银行相同的标准”，一名金融学者向记者评价道。
截至6月底，71家外资银行在内地设立了183家分行（下设支行53家），14家外资法人机构下设支行及附属机构17家，外资银行的分行及其下设支行占外资金融机构的93％以上。如果想要申请全面人民币零售业务，那么，在国家政策监管的要求下，外资银行就必须面临由分行向子行转制的现实。
尽管事先可能已经有所预料，但独立法人银行一项还是激起了诸多外资银行的态度各异的反应。美国花旗银行的一名人士对记者表示，“注册为中国境内的外资独立银行公司需要花费的成本明显要高于分行机构。虽然监管条例没有违背12月11日向外资放开内地居民的人民币业务，但显然背离了全面开放的承诺”。不过，并不是绝大多数的外资银行都觉得此项规定影响到了它们的决策思路，中小银行更是如此。加拿大丰业银行北京代表处的人士就曾经表态说，他们的业务暂时不会因为监管条例的变动而作出调整。
注册为中国境内的法人银行似乎远远不是外资银行所面对的最大障碍。汇丰、渣打、东亚、恒生、荷兰银行等在内的诸多外资银行均表示，他们将尊重监管机构的决定，积极考虑注册为中国境内的独立法人。不过，他们更多地就注册资本金的数目、营运资金的要求等等细枝末节表达自己的诉求，譬如10亿人民币的注册资本金门槛太高，30％的营运资金强制存款限制不尽合理……，欧盟商会就曾经在其2006－2007年度的建议书里提出，“要降低过高的资本要求，废除30％的营运资金的强制存款规定；要求按照国际标准来计算流动性比率，将分行之间的同业拆借以及超过一个月的资产或负债剔除；要求废除70#30的存款比率限制”，而且还“要求按照国际惯例，在合并报表的基础上计算和监督单个法人实体的审慎性比率”。
中国人民银行2005年曾经宣布外资银行的营运资金存放比例的要求将在当年的12月11日之前废除，但迄止管理条例出台之前，“外资银行仍然必须将30％的营运资金存放在央行批准的一家当地银行里，营运资金的要求虽然已经有所降低，但仍然高于欧洲”，渣打银行的一名人士觉得，“过高的资本要求使外资银行背负了额外的成本，与中资银行竞争时肯定将会处于不利地位；而现在营运资金降低至1亿元人民币，就与中资银行站在同一条起跑线上了”。
据银监会的最新统计，71家已经在华开展经营活动的外资银行中，来自欧洲地区的就有25家，超过了外资银行规模的三分之一之多；另有24家在中国内地设立了代表处，其中已经有7家欧洲银行投资参股中资银行，进行了战略投资。
此外，欧盟商会还在其当初的年度建议书中提到，应该“取消人民币业务经营牌照的等待期，澄清有光申请开设分行的管理条例”。显然，《外资银行管理条例》（征求意见稿）出台之后，平息了外资银行的一片喧哗，“注册资金10亿人民币，下设分行营运资金不低于1亿人民币即可；资本充足率本外币合并考虑”，――原先的争论焦点转移了方向，银监会采取的自愿原则，并不是强迫所有的驻华外资银行一律转制。外资银行可自主选择自己的商业形态。
“开业三年，连续两年盈利。――这似乎是银监会设置的最后防线，尽管外资银行一再觉得这三年的等待期是一项巨大的市场准入障碍，甚至会因此阻碍内地银行业的发展，但现在反馈的意见似乎表明，松动的迹象暂时还没有出现，即使背负缺乏透明度的骂名也无法撼动这一条马其诺防线”，一名业内人士评价。
条例背后的变数
“外资银行一再强调中国银监会要按国际惯例办事，中资银行则习惯以国际惯例的名义收取客户费用，而且根本就没有商量的余地。现在的焦点大概就在于人民币零售业务牌照的问题了，中国政策固然有时时变动的习惯，批复与否也难逃暗箱操作的恶名，外资银行与资本集团纠结在一起所施加的压力也传达到了外交、政治等层面，访华的各国首脑或商务团体也往往就在上述方面发表自己的意见，希望对决策者有所触动，让政策向有利于自己的方面倾斜”，一名业界观察人士评价。
果不其然。9月21日，美国财政部长鲍尔森（Henry Paulson）访华期间在清华大学发表演讲，要求中国向外国投资者更多地开放金融市场，认为这将吸引更多的有效投资，并为中国日益扩大的居民储蓄带来更大的回报，既符合中美两国的长期利益也将增进两国的繁荣，而且需要警惕双方的贸易保护主义情绪。
“获得人民币零售业务牌照的条件不外乎以下两个关键条件：中国境内独立法人，开业三年中连续两年盈利。不过，更多的否定因素还是取决于成文规定之外的标准，这一点会使得申请能否批复无章可循，不确定性也就存在于其中，加上各地的实施办法甚至评估手段可能还存在差异，牌照的发放难免就会无限延期”，上述人士补充。
“《外资银行管理条例》显然还是经过了较为充分的酝酿和考虑，但出台在大限到来的短短几个月，显然让外资银行措手不及，原先的期望与现在的结果落差较大，即使外资银行抱有怨言，也是情理之中的事。问题是8月23日银监会召集数十家外资银行座谈之后，肯定有私下的渠道反馈。当然，无论是草稿修订还是以后正式实施，外资银行及其资本集团与监管决策层乃至政府首脑层面的政策博弈仍然在持续地进行，毕竟金融所牵涉的是一国的经济命脉，无法等闲视之”，一名金融业界的人士就管理条例发表感言，“很显然，仅仅从管理条例本身来说，不过如此而已，即使突然之间来一个180度的大转弯，你也不要惊讶，中国特色的决策总是让人猝不及防”。（原刊于资本市场杂志2006年10期，转载务请注明出处，以免法律行动）
