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在深圳市投融资体制改革“进二退一”的犹豫舞步背后，是对城市发展及管理模式的反思：政府不仅应当操心城市建设的“钱从哪儿来”，更应该研究“钱到哪儿去”，以及“如何去”的问题。
市政债的背后“深圳从来没有放弃过争取发行市政债券的努力。”9月21日上午，深圳市发展和改革局的一位官员向记者说道。
这番话的背景是9月中旬财政部部长金人庆表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券，也就是通常所说的市政债券。这也是中央财政官员第一次公开表态放开地方发债。
相对于中央的态度，深圳对于发行市政债的努力则开始得更早。在2001年深圳出台的《深化投融资体制改革指导意见》（以下简称《指导意见》中，就明确提出“争取国家有关部门的支持，开拓地方政府信用融资渠道，采取多样化的方式，努力争取发行地方政府建设债券”。
到了2004年，深圳对市政债的渴望达到了一个高峰，在当年的《政府工作报告》中明确提出，要“积极开发行地方政府建设债券……探索政府项目建设的市场化新路子。”
当时正是投资高达100多亿元的深圳地铁一期工程投入运行，以政府投资为主体的地铁建设投融资模式急需转型之际。
但无论是那时还是今天，深圳要实现市政债发行的理想，都还有着重重现实障碍。
这种障碍一方面来自中央政府的担忧，财政部财科所的研究员刘尚希的研究表明，在对发行市政债券的担忧中，地方政府的约束力被视为最值得重视的软肋。如果地方政府为了追求“政绩工程”而盲目发债，不仅扩大了当届地方政府的金融风险，未来的政府和宏观经济也将因此而受到伤害。
另一方面则来自立法的限制，按照现行《预算法》28条规定：除法律和国务院另有规定，地方政府不得发行地方政府债务。深圳市人大预算委员会的一位委员明确告诉记者，在法规没有改变的前提下，“以行政方式发债是可以被起诉违宪的，即使国务院也有没这个资格。”
从现实角度而言，深圳还有一个选择，那就是象其他城市中已经普遍存在的那样，以企业债的形式发行“准市政债”——北京、上海等城市正是因为采取这一形式，大大降低了城市建设中的政府投入比例，从而加快了市政建设速度。
但从监管规范上而言，这种做法明显是一记“擦边球”。同时由于“准市政债券”的监管缺乏规范，政府的金融风险也明显加大。正因为如此，中国社科院金融研究课题组的研究报告中明确提出，政府投资的新建工程，在融资方式上可以选择国债、市政债券等，“但不应采取公司债券形式。”
“政府债券的发债主体要明确，究竟是政府还是企业，如果采用变种的企业债形式，未来的风险就很难控制。”深圳综合开发研究院金融和现代产业研究中心主任张建森这样认为。
在激烈的争议之后，深圳市最终没有打出这一记“擦边球”，而是选择了耐心地等待。
增长的极限耐心并不意味着不急迫。实际上，从本世纪初开始，曾经在城市建设速度上领先全国的深圳就已经面临着因投融资体制的滞后而带来的“增长极限”。
据深圳十一五规划的研究报告指出，在过去几年中，深圳固定资产投资无论是与全国平均水平、还是与GDP增长速度相比，都明显不足。而在这明显不足的固定资产投资中，基本建设投资所占的比例还在不断下降。
与基本建设投资滞后的现状相对应的，则是深圳提前遭遇“资源瓶颈”的现实：短短20年的开发中，深圳近2000平方公里的土地已消耗过半，按现有开发速度，10年以后将再无建设用地可供；与此同时，深圳人均淡水占有量仅为全国1/4，加上环境污染、交通堵塞、治安严峻等“城市病”的提前爆发，使得深圳发展的规划者也不得不感叹：“一个只有20多年市龄的城市出现这样的情况，就像一个年轻人患有动脉硬化，这本来是不可能的，却真的发生了。”
从某种角度而言，深圳今日的尴尬，恰恰来源于当年创造“深圳奇迹”的一套发展模式。
已经被许多人遗忘的一个事实是，作为改革开放的“实验田”，深圳城市建设投资的“第一桶金”实际上已经成为今天中国城市发展的“原型”。
早在80年代初，深圳在开发罗湖区时，就提出了土地有偿转让，并以转让租金投入市政基础建设的滚动发展的设想，并在短短一年内吸引外商投资愈40亿港元，并将转让所得的2亿多港元土地使用费投入“五通一平”开发，建起了第一个工业区。
这一当时饱受争议的土地有偿转让模式，直到1988年全国人大修宪时，才获得了法律意义上的“准生证”，并迅速成为全国城市发展的融资模式。
直到今天，包括深圳在内的国内城市建设与发展，依然没有脱离这一“土地+贷款”的滚动发展模式。据发改局有关人士介绍，目前在深圳城市建设的政府投资中，以土地转让为主获得的国土基金每年大约有80多亿，财政投入也在7、80亿左右，但由于财政支出中还包括社会事业、文教卫体等投入，国土基金就成为了当之无愧的“主力”。
从城市建设的融资模式中不难看出，这一结构性的扭曲与“土地+贷款”这一融资模式的密切关系：政府作为土地的出让方，追求土地转让价值的最大化是其合理的考虑；而在土地开发带来的增值效应中，商业地产的开发所带来的短期回报无疑是最高的，由于城市基础建设投资严重依赖于土地转让的收益，一条“开发土地—商业转让—开发新土地”的产业链也由此而生。
土地资源馈乏的现实，使得深圳比其他城市更早面临着“增长极限”的挑战。“如果深圳拥有的土地不是2000平方公里，而是像苏州那样8000平方公里，人和自然的冲突也不至于像现在这样严重。”深圳十一五规划研究报告中这样写道。
然而，无论是2000平方公里，还是960万平方公里，深圳遭遇现实已经说明，以土地换投资的发展模式终归有达到“增长极限”的一天。如果不能改变城市发展的旧有模式，深圳的今天可能就是其他国内城市的明天。
在这一点上，中央政府显然已经有了清醒的认识，9月6日，国务院办公会议驳回国土资源部提交的《全国土地利用总体纲要》，核心理由就是《纲要》在减少耕地用作新增建设用地的规划中，“没有体现集约、节约的原则”。
国土资源部规划司司长胡存智在一次访谈时则提到，如果把各行业提出的土地需要量加起来，“将大于整个中国的国土面积。”
转型的开始？作为以“土地换开发”模式的创建者，深圳比其他城市更早意识到这种模式本身的隐患。
2001年《指导意见》的出台可以视作政府对深圳城市建设与发展模式的一次反思，反思的答案也很明确，那就是“开源”与“节流”。所谓“开源”，也就是探索包括市政债券发行在内的各种新型融资模式；而“节流”则是政府收缩投资领域，通过放宽市场准入等方式吸引更多社会资本进入公用事业建设。
“其实深圳在8、90年代就探索过从政府投资向社会投资转型，其中也走过一些弯路。”曾经从事深圳市投融资体制改革专项研究的曲建告诉记者，他目前是被视为 “中国脑库”的综合开发研究院深圳经济研究中心主任。
其中路隧交通的投资转型就是一个典型的例子：为了加快深圳的市政道路建设，政府在90年代初引入市场机制，通过上市、社会融资等方式募集建设资金，大大加快了市场道路的建设速度。
这些路隧项目的建成，按照“谁投资、谁受益”的原则，由投资企业以设立收费站的方式进行经营和管理，然而自90年代中期开始，随着城市发展及物流业的兴起，在交通要道设置收费站的企业经营模式遭到越来越多的质疑，并自2000年开始连续三年成为人大反应最集中的议案。在这种情况下，政府不得不通过新的改革方案，以贷款赎买的方式，将社会投资的经营性道路收回，再通过非关键路段设立收费站的方式偿还贷款。这项改革措施得到了全社会的广泛好评。
深圳市政府的此次路隧投融资体制改革的尝试引发了一个更加值得探索的问题，那就是政府在城市建设中的职能和角色定位。
“在这个案例里，市政投资社会化的方向并没有错，但具体的市场化融资和管理模式却值得深入研究。”曲建表示，这也是深圳新一轮投融资体制改革的核心：在政府和社会共同出资的前提下，通过细化研究具体的出资方式和管理的方式，以达到效率和公平的共同增长。
在这个意义上，深圳地铁的后续融资模式可以说是一次具有前瞻性的“试点”：在造价高达115.53亿的地铁一期工程投资中，深圳市财政投入（财政及国土基金）77.37亿元，占投资比例的70%，同时对其余30%的贷款承担着还本负息的担保责任。
“这才20多公里，而未来五年深圳还要建100多公里，相当于每年还要投入5、60个亿，仅靠政府投资显然不是个办法。”发改局的有关人士这样告诉记者。
而对于社会资本来说，一方面由于投资规模过大，另一方面由于轨道交通尚未形成规模，前期运营风险极大，也缺乏投资意愿。针对这种情况，深圳市开始在地铁项目中引入“政府投资引导”模式，即由政府完成早期投资，并创造出盈利前景后，再引入社会投资。
从二期工程开始，香港地铁公司的介绍为深圳地铁带来了新的发展模式，按照有关协议，港铁前期投入50多亿，加上后30年的运营费用，总投入约100亿，而深圳则将铁路沿线的80公倾土地有偿转让给港铁开发。
“这样一是解决资金问题，不要把政府陷在里边，其次还可以形成经营竞争，由于引进新的经营主体，打破了因垄断而缺乏经营动力的管理弊端。”该人士这样说道。
在运营管理中，深圳政府参考香港政府的经验，与港铁签订了严格的运营协议，对运营服务的标准和价格都有着严格的监控指标。而港铁亦以深圳地铁为“桥头堡”，开始大举进入包括北京、武汉等地的国内地铁市场。
在这一模式的激励下，深圳正在更多的城市建设项目中尝试政府引导投资的新模式，而对于这一模式来说，合理的预期回报和稳定的财政收入一起构成了发行市政债券的良好基础。
对于渴望从土地转让模式中脱身的深圳来说，现在或许正是一个新的开始。
