爱华网摘要：本文通过总结我国过去利用外资实践，认为当前我国经济发展的资源约束状况和经济发展目标客观上要求利用外资与循环经济协同发展，在此基础上重点阐述了利用外资与循环经济协同发展的实现途径，包括在可持续发展战略中协调利用外资与环境、利用外资与循环经济的关系，加强利用外资方面的环境立法工作，同时制定符合循环经济发展的引资政策和财政税收政策，提高外资进入的环境门槛，促进产业结构的优化升级和资源的合理利用，努力实现经济社会的可持续发展。
关键词：利用外资 循环经济 可持续发展
On the Coordinated Development of Chinas Utilizing Foreign Investment and Recycle Economy
Yuan Dongmei, Liu Jianjiang, Zhang xianchun
Abstract: The paper argues that the coordinated development of Chinas utilizing foreign investment and recycle economy is subject to the shortage of resources and the development target of national economy. Because the practices of utilizing foreign investment have not contained the ideas of recycle economy during past decades. Then the paper discusses in details the approaches to promote the coordinated development of utilizing foreign investment and recycle economy, such as harmonizing the relationship between utilizing foreign investment, environment and recycle economy in the strategy of sustainable development; making some laws and regulations to emphasizing environment protection in utilizing foreign investment; establishing some policies to introduce foreign investment which accord with recycle economy and some corresponding fiscal and taxation policies; advancing the environmental threshold to foreign investment; optimizing the industrial structure and the use of resources, and making great efforts to realize the sustainable development of the national economy and the whole society.
Keywords: Utilizing Foreign Investment，Recycle Economy，Sustainable Development
本文系湖南省社科基金规划项目“湖南省发展循环经济的模式与政策研究（05ZC80）”；湖南省社会科学评审委员会课题“对外贸易与循环经济协同发展研究”的阶段性成果。
循环经济（Recycle Economy）本质上是一种生态经济，是以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，是符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革[①]。作为一种新的经济发展模式，循环经济近几年来受到我国政府的高度重视，成为我国推进可持续发展战略的核心内容。2005年中央政府提出了建设资源节约型社会、发展循环经济的任务和政策措施，2006年政府工作报告进一步提出要抓好资源节约工作，要大力发展循环经济，加快建设环境友好型社会。然而，长期以来我国利用外资过程中，忽视了外资与循环经济的协同发展，已面临很多制约因素，并产生了一些负面影响。在我国储蓄率高企不下、世界各国越来越重视循环经济的背景下，要实现我国经济与利用外资的良性互动，急需从战略上统筹考虑利用外资与循环经济的协同发展问题。
一、我国利用外资的实践长期忽视了与循环经济的协同发展
改革开放以来，我国利用对外直接投资（利用外资）总额不断增长，近几年我国已居于全球引资大国前列，到2005年底，我国累计实际使用各类外资6224亿美元，外资对中国经济发展做出了较大贡献。然而，长期以来我国利用外资过程中，忽视了外资与循环经济的协同发展，已造成大量的资源消费、污染。
1．从引资的产业布局看，外资投资的产业部门主要集中于能源、原材料消耗大的第二产业
长期以来，外商对我国的直接投资集中于第二产业，尤其是工业部门，对第一产业的投资规模很小，对第三产业的投资比重偏低，进一步加大了我国三次产业的比重失衡、结构偏差，成为我国工业过度扩张而第三产业发展滞后的一个重要原因。20世纪80年代初至今，我国在吸引外商直接投资中一直侧重于“生产”型投资，外商投资主要集中在第二产业，尤其是制造业，2004年制造业实际利用外资所占比重高达71％。而第三产业外商投资主要集中在关联效应较弱的房地产等方面，至于在金融、电信和流通等清洁产业，受我国整体发展水平和开放度的限制，外商投资还没有形成规模（参见表1）。即使在我国钢铁产能明显过剩的背景下，我们还允许外资进入，例如米塔尔钢铁公司以3.38亿美元完成对湖南华菱管线股份有限公司36.67%的正式收购。由于制造业的生产普遍技术含量低，对能源、原材料的消耗大，对环境的压力也十分严重[②]。
表1 2003-2005年我国实际利用外资产业结构 单位 亿美元
资料来源：笔者根据2003年、2004年《国民经济和社会发展统计公报》整理。
众所周知，第二产业，尤其是制造业和加工工业都是消耗资源非常多的行业，而且对环境的污染也是相当大的。循环经济不但强调在社会生产、流通、消费和废物产生的各个环节循环利用能源，发展资源回收利用产业，提高资源的利用率，同时，它也强调一个国家产业结构的合理化，保证经济与社会、经济与环境的协调发展。没有循环经济理念做指导，我们在引进利用外资时往往忽视经济发展与生态环境的关系，不利于我国经济的可持续发展。
2．从引资的环保标准看，过低的环保门槛使得大量高污染外资项目进入我国
循环经济强调的是环境与经济的和谐发展，环境保护是其重要内容。西方发达国家经历了工业革命后充分认识到过度的工业活动对环境的损害，其环境保护意识日益增强。它们以经济发展为基础，积累了雄厚的环境保护资本，并制定了较为严格的环境保护法规。但是，发展中国家在此方面的意识长期较为薄弱。例如，Waler和Ugelow(1979)[③]提供了一个关于环境标准实施严格程度的分类方法，一些学者照此将美国、德国、英国等14个国家进行了分类（参见表2）[④]。通常来说，发达国家和新兴工业化国家和地区的环境标准严格程度普遍高于发展中国家，正是这种环境标准的差距为发达国家向我国及其他发展中国家转移污染提供了“合法”的借口。
表2 14个样本国家或地区的环境实施标准严格程度分类
资料来源：转引自吴磊、胡婷（2004）。
长期以来我国实行较低的环保标准，大量高污染利用外资项目进入我国，影响我国经济的可持续发展。同时，环境保护法规不完善、执法不严也导致大量境外污染输入。另外，一些外资企业对污染预防不重视，没有采取足够和有效的措施来治理污染，一些企业还试图逃避环境监测体系。如我国对环境污染监测主要采用的是浓度控制，许多外资企业在排放污水前则对之进行稀释，导致从污染浓度上达标，而总量上却远远超标。
据1995年第三次全国工业普查的资料，通过对全部外商投资工业企业的数据分析发现，外资投资于污染密集产业（Pollution–intensive Industries，PIIs）的企业达16998家，工业总产值4135亿美元，从业人员295.5万人，分别占全国工业企业相应指标的0.2％、5.1％和2.0％；外商投资于严重污染密集型产业（Most Pollution–intensive Industries，MPIIs）的企业有7487家，工业总产值1984亿元，从业人员达118.6万人[⑤]。截止2004年12月底，全国累计批准设立外商投资企业508941家，其中属于PII的企业约占40％。治理这些外资企业所带来的环境污染，加大了我国的环境保护成本。例如，以制革业为例，制革是一个复杂的物理化学过程，涉及几百种化学品，排放的废水含有大量石灰、染料、氨氮、硫化物以及皮毛等有害物质。目前，我国制革业每年排放的废水已达7000万吨。
近10多年来，越来越多的来自于发达国家和新兴工业化国家和地区的投资者将ODS (臭氧层损耗物质)生产和消费转移到中国。例如，1985～1996 年外商投资ODS类企业累计有1004 家, 投资额高达21.8 亿美元。其中，清洗、制冷和泡沫是外商投资较集中的行业，三个行业占这类企业总数的95.7 %和外资总额的98.03 %，且主要集中于沿海地区。在这些产品中相当多的化学成分是《保护臭氧层国际公约》所禁止或限制的物质。这说明PIIs和MPIIs是外商投资的重要产业，它们对我国环境的负面影响已不容忽视。
由此可以看出，由于我国循环经济发展滞后，环保标准较低，外资的大量流入对我国的资源消耗和环境保护造成较严重的负面影响。这一方面使我国在国际分工上处于不利的地位，另一方面也影响了我国的产业结构升级。面对资源的紧缺和环境污染问题，没有循环经济做指导，不处理好利用外资与环境的关系，则难以避免环境污染型企业向我国转移，也不利于我国经济社会可持续发展的实现。
3．从各地方引资政策和国家相关法规看，均存在忽视循环经济发展的漏洞
近年来，一些地方政府为提升政绩，竞相出台各种优惠政策，频频出现招商引资过程中的“政策漏洞”，甚至以牺牲环境为代价，忽视循环经济与利用外资的协同发展。而且，外资企业项目审批体制的分权也弱化了环境保护的监测机制。
在一些地区，外资低质量重复引进，不顾当地资源的承受力，不顾对环境的破坏，将不少MPIIs项目引进来。在过去20年里，化工、石化、皮革、印染、电镀、杀虫剂、造纸、采矿和冶金、橡胶、塑料、建筑材料和制药等PIIs类产业或项目成为外商在沿海地区投资的亮点。[⑥]
另外还有一些重污染的夕阳产业的引进。在某些地区，甚至假报项目内容，把国家规定禁止或限制类的项目当作允许类或鼓励类，把外国淘汰的、污染环境的工厂搬到我国来生产，将外国的污染源转移到了我国，将“洋垃圾”也当作宝贝引进来。这些做法的必然结果是环境发展的可持续性、生态的可持续和环境的保护等方面受到严重影响。由此可见，地方政府在制定引资的优惠政策时没有考虑到与循环经济的协调关系，没有体现出可持续发展思想。[⑦]
我国的相关法律、法规对环境要求也重视不够，政府管理引导有待完善。虽然宪法、环境保护法以及外商投资法中都对外资企业与环境有关的行为予以了明确规定，要求外资企业必须遵守中国的法律法规，不得损害中国的社会公共利益。但因为没有明确的指导法规将其细化，这一规定形同虚设，突出表现在：对企业的环保要求较少甚至没有实施一定的限制，环保成本普遍没有与经济利益挂钩，对环境标志和绿色标志的认识不足，对环保产业倾斜力度不够，在引资过程中重量不重质。并且，现行会计法规未将环境成本纳入其成本核算范围，在经济利益的驱动下，必然出现环境成本外部化，不利于提高企业的环保意识，不能适应发展循环经济的要求。同时，我国也缺乏对损害环境的进口产品实施相应绿色保护的贸易法规。故外资企业屡屡利用我国环境和政策管理的漏洞，向我国转移污染型产品的生产技术和设备。
二、我国利用外资客观上需要与循环经济协同发展
1．资源约束要求我国利用外资与循环经济协同发展
众所周知，资源约束已经越来越成为我国实现经济增长的主要障碍。我国资源禀赋较差，耕地和淡水人均占有量分别为世界平均水平的1/3和1/4，支撑经济增长的石油、天然气、煤炭、铁矿石、铜和铝等重要的矿产资源，人均储量分别相当于世界平均水平的11%、4.5%、79%、42%、18%和7.3%。靠大量消耗资源维持增长难以为继，实现GDP再翻两番的目标也将面临较大困难。从增长方式上看，目前，我国仍然没有摆脱“高投入、高消耗、高排放、不协调、低效率”的粗放型经济增长方式。我国每增加1亿元GDP需要5亿元的投资；单位国内生产总值能源、原材料和水资源消耗大大高于世界平均水平，单位产值能耗是德国的4.97倍，日本的4.43倍。2 003年，我国消耗的各类国内资源和进口资源约合50亿吨，原油、原煤、铁矿石、钢材、氧化铝和水泥的消耗量分别为世界消费量的7.4%、31%、30%、27%、25%和40%，而创造的GDP相当于世界的4%[⑧]。2004年我国矿产品进口额1517.6亿美元，同比增长48.7%。2004年我国进口铁矿石2.08亿吨，2005年进口2.75亿吨。而且我国进口铁矿石海运贸易量约占世界铁矿石海运贸易量的40%。2004年我国进口的原油和成品油分别为12272万吨和3788万吨，同比分别增长34.8%和34.1%，2005年我国进口原油1.3亿吨，又同比增长3.3％。2005年我国对外贸易依存度已达到80％，我国经济安全面临较大的潜在风险。因此，大力发展循环经济有着重要的战略意义，这既是缓解资源约束矛盾的根本出路，从根本上减轻环境污染，也是实现我国经济可持续发展的本质要求。[⑨]
目前，外资在我国经济发展中起的作用越来越大。进入21世纪以来我国每年吸引的外资都居世界前列，并且外资企业在我国出口中所占的比重也是很大的，特别是2001年以来，所占的比重均超过了50%，其中2005年达到58.30％（参见表3）。从进出口总值来看，2005年外商投资企业达到8317.26亿美元，比上年同期增长25.42%，高于同期全国进出口增幅2.27个百分点，占全国进出口总值的58.48%。从外资集中的行业来看，主要集中在能源消耗高、污染严重的第二产业，进一步加重了资源瓶颈约束和环境负担。我国要实现经济的可持续发展，发展循环经济，必须努力实现外资（利用外资）、外贸与循环经济的协调发展，在吸收外资中必须促进资源环境和社会的协调，以可持续发展为目标实现外资结构的总体优化，最终将经济效益、社会效益和生态效益有机的统一起来。
表3 1998-2005年我国实际利用外资总额及外资企业出口占总出口的比重
资料来源：笔者根据《2004年中国统计年鉴》及商务部网站数据整理。
2．当前的经济发展目标要求我国利用外资与循环经济协同发展
许多发展中国家认为，消除贫困、解决环境污染的根本出路在于发展经济，只有保持一定的经济增长，才有可能缩小与发达国家的差距，在国际事务中与发达国家取得平等地位。因此，他们在经济发展初期，为了吸引外资，往往会采取许多优惠条件，包括以牺牲环境为代价。改革开放初期，我国也是资金贫乏国家，为了吸引外资，也制定了许多优惠政策，使得大量的外资流入国内。由于当时我国既缺资金，又缺技术，且还要解决大量的就业问题，长期以来实行了较低水平的环保标准，使污染品的生产成本相对较低，并成为利用外资的比较优势之一。所以，我国长期对许多发达国家污染密集型产业（Pollution – intensive Industries，PIIs）向我国的转移没有进行太大的限制。这确实在一定程度上推动了污染工业从高环保标准的发达国家向低环保标准的我国转移。
改革开放20多年来，我国经济迅速发展，人均GDP已达1700多亿美元。我们已经越过了靠牺牲环境发展经济的阶段，追求经济的可持续发展、人与自然的和谐共处已成为当前的目标。靠牺牲环境来吸引外资，损害本来就不堪重负的生态环境，是与当前经济发展目标格格不入的。
近年来，我国居民储蓄率亦长期高企不下，例如2005年底居民储蓄已突破14.1万亿元，储蓄率高达46％，2005年金融机构人民币存贷差达到9.24万亿。这事实上显示，我国已逐步变成一个资金相对丰富的国家，缺的已不是资金的数量，而是资金的转化渠道和利用效率。随着我国经济的快速发展，我国市场对国际企业产生了巨大的吸引力，众多跨国公司纷纷进入，我国吸引的外资总量已连续多年居于世界前列。因此，在引进外资时，需要我们以循环经济理念作为指导，统筹考虑利用外资与环境的协同发展，保证我国可持续发展战略的实现。
三、我国利用外资与循环经济协同发展的实现途径
从日本、德国与美国等国家循环经济发展整体状况来看，它们有一些共同的特点：一是从法律上重视，发达国家和新兴工业化国家都非常强调立法在推行循环经济中的必要性，都开始或已建立一套相应的循环经济法律法规。二是从政策上重视，这些国家将循环经济提到相当高度，配置或改革行政管理机构，制定较为详细的经济、乃至法律奖惩措施以鼓励地区和企业采取相应改革或创新，帮助行业协会或地区合作以加快进程。三是认识到社会各界的积极参与是必不可少的，诱导或鼓励民众从依法配合政府处理废弃物开始，逐渐接受循环经济理念，自觉改变传统生活方式。
面对循环经济发展趋势，我们必须依靠技术进步强化管理，树立循环经济发展观，将改善环境质量和加强资源利用作为利用外资的重要内容，以积极的态度迎接挑战，化阻力为动力，从以下几方面来实现利用外资与循环经济的协同发展：
1．在可持续发展战略中协调利用外资与环境、利用外资与循环经济的关系
这是利用外资与循环经济协同发展的指导思想。利用外资与环境的协调发展是我国可持续发展战略中的一个重要组成部分，发展循环经济是实现我国可持续发展的保证，我们应以可持续发展理论为指导思想，把利用外资与环境、利用外资与循环经济协调发展纳入到可持续发展战略中统筹考虑，追求利用外资、经济、生态环境和社会效益相统一的可持续发展，提高环境质量，促进技术进步，提高我国出口产品的竞争力。
从整体上来看，要逐步转变我国粗放式引资战略，适时调整利用外资政策，在继续重视利用外资工作的同时，加快建立国内储蓄向投资转化的机制，加快国内贸易和国内市场建设，努力培育国内需求，扩大居民消费率，逐步向内需型经济转变。要全面而深刻地认识利用外资过程之中不注重环境保护的性质及其负面影响，参与、参照国际环境准则，结合我国国情，努力提高我国环境标准，如企业环境管理标准和环境质量标准等，要使之与国际标准接轨，为实现我国利用外资与循环经济的协调发展服务。
2．加强利用外资方面的环境立法工作，建立利用外资中的环境保护机制
1992年，我国颁发了《关于加强外商投资建设项目环保管理的通知》，标志着环保管理的逐步规范化。2002年2月公布的《指导外商投资方向规定》将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止4类，进一步明确了某些项目在投资上的要求，其中有些规定涉及了环境要求。但在制定合理合法适宜的具体绿色壁垒来保护国家相关产业方面的法规为数甚少，也难以援引WTO的“最后文件”中有关环境与贸易条款，并通过“专门机构”抵制“污染转嫁”，保护我国利益。为了引导利用外资与循环经济的有序发展，应当制定一些政策、法规来管理和规范利用外资，如：制定外资环境服务企业管理法规或条例；建立起环保产品、环保工程、环保设施运营、环保咨询服务等监督管理措施或办法；同时要加强执法监督和监察工作，规范执法行为，提高执法效果，使利用外资建立在有法可依、有章可循的基础之上。对那些可能损害环境的不合理的外资项目，要充分构筑自己的绿色壁垒、最终完善我国的国际投资法体系。
3．打破地方本位主义，以循环经济为目标统一引资政策
针对一些地方政府为提升政绩而采取的以牺牲环境为代价，同实现循环经济与利用外资的协同发展战略不符的现实，国家有必要从整体上统一对外资的优惠政策，强化外资企业项目审批中的环境保护监测机制。
随着跨国公司产业转移进程的不断加快，不可避免地将一些在本国淘汰、资源消耗大、不利于生态发展的产业向发展中国家转移。对于西部或者是内地省市来说，为解决当地的经济增长与就业问题，无疑还是有吸引力的。没有统一的外资优惠政策，地方政策难免以牺牲环境为代价吸引外资。因此，国家急需对目前各地实行的一些不规范的优惠政策进行清理整顿，制止各地以牺牲环境为代价盲目引进外资而引起恶性竞争。不管是东部还是中部，不管是沿海还是内地，我们所制订的外资优惠政策，应以促进资源与环境的协调、可持续发展为目标，设置统一的环境准入门槛，确保利用外资与循环经济的协同发展。
4．引资政策以促进产业结构优化升级为指导，实现利用外资与循环经济协同发展
针对我国目前面临的资源相对稀缺、能源瓶颈和环境等问题，政府应做好产业选择规划，并进行相关的产业约束，引进高端、高附加值、高辐射力、低消耗的外资项目。整体上要鼓励利用外资向第一产业流动，加速利用外资向第三产业流动，引导利用外资向第二产业的合理流向。
在第二产业，要有效调整外资政策和产业政策，促进外资合理流向，保证我国经济与环境的可持续发展。为此，可考虑：一是外资政策和产业政策不再向一般制造业倾斜。也就是说，对于这些行业外资不应享受超国民待遇，如纺织、服装等劳动密集型行业；彩电、空调、洗衣机、电冰箱、电视、手机、电话等家电和一般电信设备行业。二是鼓励外商投资高新技术产业。对于我国现阶段技术水平与世界差距较大的计算机、电子通信设备、航空航天、生物制药等高科技的新型制造业应鼓励外资进入。对这些行业可以实行幅度较大的税收减免和优惠，同时，政府可给予相应的科研补助，放宽外资政策的限制。三是鼓励外资参与传统产业的改造。对于汽车、机械制造等传统产业应该以促进其核心技术转移为目标，加快对技术的引进和改造。俄罗斯政府在鼓励外商直接投资的产业领域中大多是传统产业，如石油、天然气、煤炭、木材加工、交通和通讯设施、食品加工、纺织等行业，对这些行业国家给予一定的项目资金支持。四是对于目前跨国公司向我国转移较快的重化工业，则应以注重产品的资源节约和环保为原则，对于生态资源环境形成负面影响的行业，如造纸和一些重化工产品行业应提高外资进入门槛，加大税收征管，限制外资流入。
5．制定有利于利用外资与循环经济协同发展的财政税收政策
在财政政策方面，政府应加大对环保产业的投入，并且通过政府的绿色购买行为来影响消费者的消费倾向和企业的生产决策。对那些技术含量高，资源利用率高以及对环境产生污染小的外资企业实施财政补贴，以此来鼓励其它想进入的外资企业提高自身的技术含量，提高资源的利用率，减少对环境的污染，以此来提高利用外资的质量。
在税收政策方面，包括：第一，扩大征收范围，这适用于外资企业和国内企业。逐步开征水资源税、森林资源税和草场资源税等税种，并逐步提高税率。分期分批开征大气污染税、污染源税、垃圾填埋税、生态补偿税等一系列专项新税种，促进利用外资与环境的协同发展。第二，取消对所有外资企业都给予的税收优惠，只对那些出口创汇多、能解决大量就业问题，并对本国经济做出很大贡献，而又对环境污染很小、资源利用率高的外资企业实行税收优惠，以此促进利用外资与循环经济的协同发展，保证可持续发展战略的顺利实现。
[①] 宋德勇，欧阳强：《循环经济的本质与我国发展循环经济的路径选择》，《当代经济科学》，2005年第3期，第36-39页。
[②] 郭印：《利用外国直接投资项目中的环境保护问题》，《甘肃社会科学》，2004年第1期，第144-145.页。
[③] Waler,I.and J.Ugelow,1979,Environment policies in developing countries,Ambio.
[④] 吴磊、胡婷：《环境标准对我国出口贸易影响的实证研究》，《价值工程》，2004年第3期，第4-6页。
[⑤] 夏友富：《外商投资中国污染密集产业现状、后果及其对策研究》，《管理世界》，1999年3期，第109－123页。
[⑥] Nathalia.Fabry, Sylvain. Zeghni.“FDI and the Environment:Is China a Polluter Haven?”Working Paper. WashingtonDC,2000.
[⑦] 程新章：《国际生产体系的变革、可持续发展与中国利用外资战略的选择》，《世界经济研究》，2005年第8期，第12-18页。
[⑧] 王晓红：《关于优化我国外资结构的思考与建议》，《财贸经济》，2005年2期，第69－72页。
[⑨] 刘建江，张显春：《论我国对外贸易与循环经济的协同发展》，《世界经济研究》，2005年第8期，第26-30页。
