爱华网——兼论我国钢铁产业的成本竞争力问题
刘海民
近两年来，随着我国钢铁产量迅猛增长和由钢铁净进口国变为净出口国，欧美一些国家的钢铁业对我国钢铁业在如此短时间内取得如此大的发展成就迷惑不解。如欧洲钢铁业某些人士在2007年10月国际钢铁协会年会上提出质疑：如果没有国家补贴，在当前运费和铁矿石价格纷纷上涨的背景下，中国公司不可能在蒂森克虏伯、安赛乐-米塔尔等欧洲同行面前拥有如此大的竞争优势。
如果说欧洲人的质疑只是一种笼统的“推测”，那么建立在一系列“证据”基础上的具体指控，当属美国Wiley Rein律师事务所（以下简称WR）受美国钢铁工业协会等四家类似机构委托，于2007年7月发布的一份研究报告，标题是“Money For Metal--A Detailed Examination of Chinese Government Subsidies To Its Steel Industry（补贴钢铁--对中国政府补贴它的钢铁产业的详细考察）。在这份长达百页的报告中，WR引用我国部分钢铁上市公司的年度报告、国家部委的有关文件，以及美国商务部及其他组织有关报告中的二手资料，“确认”中国钢铁业在过去的5～15年中[i]，从中国政府得到的“有据可查”的补贴超过3930亿元人民币或520亿美元，并声称由于资料所限实际补贴金额应为此数的若干倍。其结论是：这些违背WTO原则和中国入世承诺的政府补贴，导致了中国钢铁产能无限扩张，支撑了中国钢铁产品在国际市场上的成本和价格竞争力，使其有能力大量出口冲击国际市场，特别是美国市场。
这些指控是不是事实？有多大水分？中国钢铁产业的发展和成本竞争力来自何处？今后会不会消失？本文拟回答这些问题。
一、对WR指控我国政府补贴钢铁业的评析
拿委托人钱替委托人说话，固然是律师的职责和职业特征，因此本文并不奢望WR像法官或者学术研究机构那样站在公正无偏立场上客观评价中国钢铁工业发展、钢铁出口与政府补贴的关系。但律师至少不能歪曲和夸大事实，不能把道听途说当作证据，不能在没有弄清原委之前就主观臆断事务的本质。而WR正是违反了律师行业的执业操守，在它的报告中充满了歪曲、夸大和由于不懂中国又不认真研究导致的低级错误。
对于与政府补贴关系不大的许多歪曲，诸如“中国工会都是受共产党控制的，因此沙钢工会持股30%+当地政府持股25%=55%，所以沙钢是国有控股企业”之类谬论，本文下面不再涉及，惟对与补贴直接有关的几个问题进行简要评析。
1.权益资本注入
按金额大小排序，WR指称中国政府对钢铁工业的第一类补贴是“权益资本注入”，金额为1410亿元人民币（或190亿美元，以下仅以人民币表述），占所谓补贴总额3930亿元的35.9%。
对此类补贴的举证主要有三项：第一项是宝钢股份2005年增发50亿普通股，筹资超过250亿元，其中向政府全资的宝钢集团发行30亿股，这等于政府“以现金形式”向宝钢股份“注入权益资本”150亿元以上。实际上，宝钢股份向宝钢集团定向增发股份是整体上市行为，筹集的资金用于收购集团名下的主业资产，对股份公司来说是以股权换资产，对宝钢集团来说仅是资产形式的转换。如果没有证据表明这项交易是非公允的，那末就谈不上集团公司向股份公司转移利益问题，而WR恰恰没有提到更没法证明交易的公允性问题。第二项是WR声称马钢[ii]在1993～1997年间接受政府资金注入180亿元，但未说明这一数字的出处。根据马钢股份公司经境外注册会计师审计的年报，马钢1997年底的资产总额只有178.9亿元，股东权益只有120.2亿元。难道马钢1992年在境内外上市时没有一分钱资产，全部资产都是中国政府在这五年内注入的？即便如此，在上市时向社会公众筹集的65亿元哪里去了？总资产与权益的差额，即近60亿元的负债作何解释？WR既然看过马钢的财务报表，却故意放过疑点，直接得出不合逻辑的结论，可见它不仅对自己的作品而且对自身声誉都是极不负责任的。WR的第三大项“权益资本注入”是“债转股”。90年代末国家实施的“债转股”，确实明显减轻了一部分钢铁企业的财务费用负担。但当时的“债转股”政策有其复杂的历史背景；即使属于政府补贴，也是在我国加入WTO之前实施的，说它“违背WTO承诺”，搞错了时间概念。
2.优惠贷款和直接贷款
这是WR指控的第二类政府补贴，占所谓政府补贴总额的33.3%。WR声称，在过去5年中（当为2002～2006年），仅15家大型钢铁企业的年报记载从四大国有银行获得贷款1309亿元。WR把银行贷款定义为政府补贴的逻辑是：四大国有银行是受中国政府控制的，主要向国有企业提供贷款，政府有关产业政策提出过以“优惠贷款”支持大型企业技术改造，马钢、包钢上市公司年报中载有明显低于正常利率的贷款[iii]，因此，这些贷款都属于补贴。事实上，中国钢铁企业的长期贷款中政府贴息贷款只是其中一小部分，系90年代末为迎接中国加入WTO后的挑战和“启动内需”出台的一项临时政策，对符合条件的技术改造项目进行贴息，贴息期一般是2～3年。据原国家经贸委公布，1999～2001年三年内国家共安排265.4亿元国债专项资金用于企业技术改造贴息，共拉动投资2810亿元[iv]。另据《中国钢铁工业年鉴》记载，1999-2001年国债贴息贷款共支持47家钢铁企业81个技术改造项目，总投资750.7亿元[v]。如按贴息额与贷款额的比例计算，钢铁行业享受的补贴只有70多亿元。而且，这是中国加入WTO之前出台的老政策，至多有一小部分延续到加入WTO之后而已。因此，WR直接把贷款本金视为补贴是十分荒谬的，严重夸大了补贴额。
3.人民币汇率低估
WR指控的第三类政府补贴是政府操纵人民币汇率，使之价值被低估，从而提高中国钢铁产品的出口竞争力，金额为709亿元，占补贴总额的18%。它的计算方法是：援引一些国内外研究机构对人民币价值被低估程度的估计值分别为35～56%的结论，取大致的中间数42%，乘以2006年中国钢铁产品出口额与钢铁生产投入物进口额的差额，得出2006年中国补贴钢铁企业709亿元的结论。
应该承认，人民币价值和汇率确实都存在一定程度的低估，这也正是2005年7月我国汇率形成机制改革后人民币持续升值的主要原因。通过在公开市场上买卖外汇影响人民币升值速度的做法是否属于WTO框架下的“汇率操纵”和“汇率补贴”，属于国际法层面的问题。有国际法学论文认为若有国家对此向WTO提诉，成功的可能性不大。[vi]2007年6月美国财政部发布的半年度汇率报告也承认，它“无法认定中国有意操纵汇率以取得对外贸易上的竞争优势”。[vii]
抛开汇率问题的性质不说，本文认为WR夸大了汇率低估对中国钢铁产品国际竞争力影响程度。理论和现实都证明，货币汇率不完全取决于其购买力，汇率低估的程度不等于价值低估的程度。根据世界银行的数据，发展中国家不论国际收支是否平衡，其货币价值都存在不同程度的低估，其中中国并不是币值低估最严重的国家。换言之，由于中国仍是发展中国家，在目前经济发展水平下，使我国国际收支实现基本平衡的人民币汇率，可能比目前实际汇率有所上升，但不可能提高42%。
此外奇怪的是，WR对其他类型的“补贴”采用历年累计总额的办法，惟对汇率低估只计算了2006年1年的。看来WR意识到，把中国钢铁产品贸易竞争力归结于汇率低估是与如下事实相矛盾：过去中国是钢铁产品净进口国，仅2001～2004年中国就净进口折合粗钢9300万吨，而当时人民币汇率低估的程度比2006年还高[viii]。
4.土地使用权价格补贴
中国钢铁企业没有按市场价格支付土地租金。这是WR指控中国政府给予钢铁业的第四类补贴，其金额为389亿元，占补贴总额的10%。其计算方法为：根据包钢股份2005年年报所载向包钢集团交纳土地租金5元/平方米，按10%的折现率将50年地租折为净现值49.57元，将此数与《中国日报》披露2004年全国工业用地均价494/平方米[ix]相比，其差额即为地价补贴，推算到全国钢铁工业为389亿元。
WR采用的地价与国土资源部2006年末公布的《全国工业用地出让最低价标准》[x]基本相当，假如中国钢铁企业都是新建的，WR的算法还算正确。然而它忽视了一个事实，工业地价近些年来已经上涨很多倍，而中国大部分钢铁企业是在很多年前建立时取得的土地使用权。
5.政府主导的合并
把两家国有企业之间的兼并重组视为被兼并方政府向兼并方提供补贴，是WR的一大发明。这第五类的“政府补贴”为94.7亿元，占总补贴额的2.4%。它举出的证据包括宝钢兼并新疆八一、武钢重组柳钢、东北特钢整合三家特钢企业等。
中国国有企业的产权制度是国家所有，分级管理，国有股权在不同级、不同地区之间转移，不论是否支付对价，都难以说是谁补贴了谁。而且，大部分股权转移是以合并后企业的股权为代价的。因此，把国有企业合并看作补贴是荒唐的。
6.直接拨付资金
金额最小的一项指控是政府向企业支付资金，计20亿元，占总补贴额的0.5%。其证据来自多家钢铁上市公司年报中“补贴收入”。
2007年以前我国执行的《会计会计制度》规定，补贴收入记载是“企业按规定实际收到退还的增值税，或按销量或工作量等依据国家规定的补助定额计算并按期给予的定额补贴，以及属于国家财政扶持的领域而给予的其他形式的补贴。” 我国税法规定了很多优惠政策，如对外商投资企业、高新技术开发区内的企业、利用“三废”生产产品、利用国产装备、技术开发费支出加计扣除等。另外，某些老国有企业也会由于承担了冗员安置等社会责任而获得政府减免税优惠。对这些优惠政策，我国商务部已于2006年向WTO提交清单，有些政策如钢材以产顶进已经取消，内外资差别税率、利用国产设备税收抵免等优惠政策也将随着2008年新《企业所得税法》的实施得到清理。但有些优惠政策，如促进节能节水、环境保护、高新技术和地区平衡发展等，今后还会保留。其他国家也同样有类似的政策。因此，不能笼统地把所有补贴收入作为WTO禁止的政府补贴。
除上述外，WR还指控中国的出口增值税退税制度，及在原材料、能源价格、污染排放收费等方面都存在政府补贴，其中很多属于歪曲和误解。比如它不懂中国生产企业出口商品实行的“免、抵、退”办法，简单地理解为按出口额一定比例退回增值税，足见其报告的浅陋。由于WR未对这些列举实例和金额，本文不再一一评析。上述评析说明，WR指控的3930亿元所谓补贴金额中，至少95%属于不实之词，或是加入WTO之前从而不受WTO规则约束的老政策，剩下的也主要是对国有企业额外承担社会责任的某种补偿。
二、关于中国钢铁产业的成本竞争力问题
需要进一步回答的是：中国钢铁产业近几年来的国际竞争力尤其是成本和价格竞争力，与政府补贴有多大关系？主要来自哪里？
应该承认，我国加入WTO之前的“债转鼓”和贴息技改政策，确实在一定程度上促进了钢铁工业特别是大型钢铁企业的技术进步，降低了财务负担。但加入WTO之后直至目前的少量政府补贴，与大中型企业每年上万亿元的销售额、上千亿元的利润相比，只占很小的比例。换言之，即使完全取消政府补贴，也不可能使中国钢铁企业失去现有的成本和价格竞争力。相反，根据美国国际钢铁研究所2007年11月发布的一份研究报告[xi]，在2001-2007年7年间美国大型钢铁企业从贸易保护和政府补贴中至少获益150～200亿美元，但并没有使美国钢铁工业有什么明显长进，却使各用钢行业、纳税人和整个美国经济收到拖累。可见，靠政府补贴不可能补出一个强大的钢铁工业。
中国钢铁工业的国际竞争力有着坚实的基础。近些年来钢铁行业快速发展，成本和价格竞争力提高，主要是技术进步、管理加强、具有一定的原材料、人力成本优势以及业务量快速增长相对节约固定费用所致，而非政府补贴的结果。例如我国的连铸比从2000年的85.3%提高到2006年的94.8%；重点企业吨钢综合能耗从2000年的885公斤标煤下降到2005年的741公斤标煤，吨钢耗新水由2001年的18.81立方米下降到2006年的7吨以下，大大缩小了与发达产钢国的差距。在国际矿石连年大幅度涨价的情况下，我国近三年来生产成本远低于进口价格的自产矿石保持在消费量的48%左右，比完全依赖进口的某些产钢国具有一定优势。我国是煤炭生产大国，与欧洲、日本、韩国相比优势也很明显。在人力要素方面，我国钢铁业劳动生产率虽然较低，但单位劳动力成本比发达国家低得更多，因此单位产品中的劳动力成本明显低于发达国家。由于业务量快速增加，固定费用明显下降。2006年与2001年相比，大中型企业实现销售收入增长近3倍，同期管理费用增长不到一倍，百元销售收入负担的管理费用由2000年的8.9元降低到2006年的4.2元，销售费用和财务费用负担率也有明显降低，这尚不包括制造成本中的固定费用也有下降。环保投入不足，确实是造成内部成本外部化的因素之一，但是出口钢材较多的大型钢铁企业环保基本上是达标的，因此这不是成本竞争力的决定因素。
展望未来，随着国家环保要求提高、各种生产要素价格上涨，都将明显推高钢铁生产成本。人民币升值，将相对降低我国钢铁产品的价格竞争力。但是，我国的装备、能耗、物耗水平和劳动生产率与发达产钢国相比仍存在较大差距，意味着我国降低成本费用、保持和提高成本、价格竞争力的潜力同样很大，如实现设备大型化、推进技术进步、资源循环利用以及加快企业重组和加强管理等。再以人力成本为例，提高职工收入、人民币升值，都会相对削弱我国钢铁业现有的人力成本优势，但在我国人均GDP达到发达国家水平之前，人均劳动力成本没有赶上发达国家水平的可能，但我国实现设备大型化后，实物劳动生产率没有理由继续明显落后于发达国家，宝钢等少数特大型企业已有先例。而且，钢铁行业处于全社会人力成本普遍较低的制造环境，也会使其他费用保持在较低水平上。因此，在可以预见的未来，中国钢铁产业完全有能力保持其成本和价格方面的国际竞争力。
当然，具有国际竞争力并不意味着我国可以大量出口钢铁产品，而应以品种规格齐全、质量优越、价格具有竞争力的钢铁材料，努力满足我国各用钢行业的需要。
[i] WR报告涉及的时间概念并不一贯，多为5～15年发生的事项，“汇率补贴”只计算了2006年1年的，而“土地使用权补贴”延伸到50年。
[ii] WR未明确说明它指的是马钢集团还是马钢股份，但根据上下文判断，当指马钢股份。
[iii] 经查该两公司年报，所谓低利率贷款都是外国出口信贷，直接贷款行中国建行只起转贷作用。
[iv] 新华网http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2001-11/16/content_120111.htm。
[v] 吴溪淳：《积极应对入世挑战，进一步增强钢铁行业的竞争力》，《中国钢铁工业年鉴》2002年版3页。
[vi] 詹才锋：《从多边和双边规则看中美人民币汇率之争》，《世界经济与政治》2007年10期71页。
[vii] 新华网http://news.xinhuanet.com/fortune/2007-06/14/content_6242050.htm。
[viii] 2005年汇率形成机制改革之前人民币对美元汇率为8.27左右，2006年全年平均汇率为7.97。
[ix] Shanghai Land Prices Rank No.2 In China, China Daily, Apr.2, 2004。
[x] 根据不同城市不同区县分为15等，最高840元/平方米，最低60元/平方米，大中型钢铁企业一般位于3～10等之间。
[xi] Still Paying The Price, by American Institute For International Steel, November 2007.
