爱华网山西省审计厅厅长 郝志远
理论与实践——二十年的追求 过去二十多年中，我与“建议”，真是结下了不解之缘。首先，我是一个喜欢思考问题的人，又喜欢就所思考的一些问题向上级组织直至中央和国家领导人写建议信，以努力克尽一个公民的职责。不知不觉中，我成了一个“建议者”，而且有的建议引起了中央和国家领导人的重视，得到采纳。“位卑未敢忘忧国”的情愫日渐明显。其二，1988年2月至1993年2月期间，我有幸主持创办了中国官方首家征集建议机构——山西省人民政府群众建议征集处并担任首任处长（其中1991年10月后为兼职），亲历了政府与人民之间双向交流那样一种生机勃发、欣欣向荣的景象。其三，从1983年至今的二十多年中，作为在我国建立征集人民群众建议制度的倡导者、实践者，无论是从1983年7月15日首次写信向中共中央领导人提出建立征集建议制度的建议开始，还是在1991年后从事纪检、监察、纠风、审计工作期间，我始终不渝地进行了对《扩大公民参与程度的有效途径——建立征集人民群众建议制度的构想、实践和前景》这一课题的理论探索与研究，并不断地为在我国推进这一制度的实践而呼吁。 二十年来，在对征集人民群众建议制度的理论与实践的探索中，我感到就像进入了一座繁花似锦、引人入胜的花园，芳香四溢，风光无限。经历了五十多年社会主义实践的锻炼，特别是十年内乱和改革开放二十多年来的洗礼，中国人民当家作主的意识空前觉醒，关心国事、关心改革开放和经济建设、参政议政的积极性空前高涨。在我亲历的山西省人民政府征集人民群众建议制度实施的五年中，有省内外各界群众一万多人次就山西经济社会发展和改革开放提出建议， 40%得到采纳，其中有2000多件（占总数的20%）得到了省委、省政府领导人的批示和采纳，2000多件经省有关部门和地、市、县各级政府研究采纳；40%具有参考价值，被转请有关部门研究参考。从这些建议的内容和产生过程看，大多是工人、农民、知识分子、机关干部、离退休老干部等各界群众以其特有的优势根据多年生产和工作实践的经验对某些特定领域特定问题提出的独到见解，有的还进行了大量调查研究和分析论证。一颗颗热爱祖国、关心社会、乐于奉献的拳拳之心跃然纸上，令人感动。 在山西省建立征集人民群众建议制度的实践中，能够赢得广大人民群众真心欢迎，主要来自制度的保证、各级领导的重视和真诚的态度。所有建议都是在一套严格的系统的程序下有序处理的。重要的建议，都能得到省政府领导人的阅批和有关地方、部门的重视和办理。所有的建议，除个别地址、姓名不详或信件内容有违我国宪法、法律规定的外，无一例外地能够得到负责的答复。在建议办理的过程中，有的建议会得到分阶段的多次答复。领导人批示及有关地方和部门研究采纳、办理的情况，需要说明与解释的情况，在建议征集处写给建议者的复信中，都会以诚恳的、平等的口气做出详尽的答复。这种政府对人民高度负责的态度，在社会上、在各界群众中引起强烈的反响，建议者的范围不断扩展，建议者的年龄、职业层次不断扩展。著作等身的老科学家、教授、身居要职的国家机关干部、白发苍苍的老人、稚气未脱的中学生，各行各业的人们，从田野、车间、机关、学校、军营，寄出了他们的建议，深情地抒发了他们对祖国、对家乡的热爱，表达了他们对政治、经济、文化、科技、教育等各个领域许多重大问题的独到见解，表达了他们对党和人民政府的高度信任、对我国改革开放和现代化建设前景的满腔豪情与坚定信念，表达了他们对以征集建议制度为标志的开放、透明的政府作风的信赖和支持。 建议者的行为是一种无私的奉献，必须给以精心的爱护和有力的鼓励。经山西省人民政府批准，山西省人民政府群众建议征集处于1990年2月首次对520名建议者分别颁发了“山西省人民政府重大建议奖”和“山西省人民政府优秀建议奖”。这些奖状，被建议者们作为无比宝贵的财富珍藏起来。 在那些难忘的岁月里，我度过了一个又一个不眠之夜。我每天工作到深夜以至早晚都很少能见到正在上幼儿园的儿子，我几乎放弃了所有的星期天、节假日。然而，我无怨无悔。那将是我一生中最难以忘怀的一段美好时光。从千千万万人民群众身上，我汲取了无穷的营养，受到了无比深刻的教育。各级领导、各有关地方和部门、各有关新闻单位的同志们给予我们极大的理解、重视和支持。我和我的那些年轻的同事们胸怀着一个崇高的目标，以无比虔诚的心情，做好每一件琐细的工作，包括登记、阅批每一份建议，以恰当的措辞写好每一份给建议者的复信并小心翼翼地保证准确地投寄。心与心的交流，情与情的连接，精心地构筑了党和政府与人民群众之间一条真正的高速公路，一座无比宽广的任凭什么力量也推不倒、炸不垮的桥梁。 新时期实践的呼唤 时光飞逝。从1988年至今，已经过去了十六年。我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大事业取得了举世瞩目的成就。我国公民的政治素质、文化素质也在日益提高。中共十六大绘制了建设小康社会的宏伟蓝图，提出了深化社会主义民主政治建设，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，实现决策的民主化科学化的有力举措。“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，正在成为凝聚人心的旗帜。当此全党、全国人民为新世纪新阶段的新任务开始新的进军的重要历史时刻，在中央和国家一级建立征集人民群众建议制度，是党和国家完善民主、联系群众、保持稳定、凝聚人心不可多得的有效途径，也是扩大公民有序的政治参与的有效途径。中国共产党的中央领导机关和中华人民共和国的中央国家领导机关建立征集人民群众建议制度，向全社会公布，将展示出新的一届中央和国家领导集体崭新的精神风貌和带领全党、全国人民开创新世纪新阶段伟大事业的坚强决心，在全社会、在国际上将产生人心为之一振的强烈反响。只要后续的工作能够按照制度化、法制化的要求真正取信于民，这一举措将在中国社会的发展史上显示其重大而深远的意义。 根据以往的成功实践和理论上的缜密分析，可以预见，建立征集人民群众建议制度，会是一种顺利的、平稳的、建设性的实践，不会引起社会的震荡，不会发生大的负面影响，而可以预期的是诸多良好的正效应。除了来自各方面的有益建议有利于完善决策外，建立这样一种机制，通过有效的双向交流，也可以起到“限压阀”、“避震器”的作用，对于释放在我国社会经济转型时期不可避免地出现的某些社会群体的不满情绪，消除各种不稳定因素，将会收到事半功倍之效。 不必担心建议信太多了领导者没有精力阅批、领导机关没有精力答复。这种顾虑是多余的。我国的社会主义民主政治建设是一个渐进的过程。可以预期，在建立征集建议制度之后，能够积极响应的首先将会是那些具有高度奉献精神，与党和政府同心同德，为国分忧的人们。这个群体是一个优秀的精英群体。还有不少人将会是一种观望的态度。成功的实践，将会带来建议者队伍的不断扩大。这是我们应当追求的目标，这是党和国家的事业兴旺发达的重要标志，是国家政治和社会稳定的重要保证。当建议多起来之后，应当以足够的力量和高效的工作认真受理。这是一个经济效益和社会效益巨大的系统工程，其效益是难以用数字衡量的。无论在人力、财力上给予多大的投入都是值得的。当然，对其工作量也应有一个客观的估计。据测算，在我国总人口中，成年人占四分之三，约10亿，其中具有提建议热情的人，在最初约为千分之一，约100万人，但他们不会在同一时刻提出建议，建议将是按照其自身的规律形成的。预计中央一级在作为发动期的最初阶段每天可能收到的建议约5万件，进入稳定期后，每天将不会超过1万件。可以组建一个与其所担负的任务、职能相适应的专门机构，对建议进行高效、负责的处理。涉及全局工作、重大问题的有价值的建议，应当畅通地送达领导人阅批，以收到应有的效果。一般性的工作建议，可根据内容，分别转请有关地方、部门研究办理。但必须对所有建议逐一做出负责的答复，以示对人民群众建议行为的负责和鼓励，取信于民。 会不会有人借机提出违反宪法和法律的要求，甚至从事别有用心的活动？对这种现象应有一定的预见和防范，但不必过多担心。只要依法做出明确规定，是可以做出恰当处理的。我们的征集建议制度，只对符合宪法、法律、法规的建议给予负责的处理。违法行为不在本制度受理之列，但应按法定程序交由有关方面依法处理。这对国家安全非但不构成威胁，反而也会提供有益信息。关键在于如何正确处置。
我也曾听到部分人的一些疑虑，认为国家已有各级信访机构，似乎不需要再建立专门的征集建议机构了。实践证明，这种认识是不全面的，这种顾虑是不必要的。征集建议是一项全新的事业，目的在于为人民群众行使当家作主的权利提供便利，鼓励人民群众踊跃提出建议，广泛集中民智，开发智力资源。而现有的信访制度，受理的内容范围较为宽泛，通过这个渠道反映的多为一些个体或群体的利益纠纷问题。虽然也规定可以受理建议，但由于它在多年工作实践中并不是以受理人民群众建议为主要目的，因而对于建议的办理和答复程序并无规定，主要精力基本用在了处理群体上访等紧迫问题上，在这种基础上，它是难以适应征集人民群众建议制度的要求的。如果说征集建议与现行信访制度也有共性之处的话，这就是公民提出建议大多也是通过写信的方式实现的。主要区别在于动因不同、内容不同。建议属于无私奉献行为，根本上不同于旨在争取和维护个人及群体权益的一般信访行为。这就决定了二者在处理的方式上也不能相同。由于历史的原因，现行信访制度在人们心目中已成了一个以受理申诉为主的渠道，人们在一般情况下不愿通过信访渠道提出建议。实施征集建议制度自然就应当开辟一个新的渠道了，不宜简单地把新兴的征集建议制度嫁接于已沿袭多年、在许多方面已明显地不适应新形势要求的原有的信访制度。同时，现行信访制度也应随着依法治国进程的深化而不断改革和完善。 当今世界各国，民意表述的机构和制度形式多样，但我国的征集人民群众建议制度（将来应规范地叫做征集公民建议制度）将会成为世界上最严密、具有最深厚群众基础的民意表述机制，将会成为具有中国特色的社会主义民主政治的一个重要组成部分，成为人民代表大会制度的重要补充。这一制度的建立和完善，将会极大地提高我国的国际威望。在人权等领域，我国将会处于更为有利的地位。对于增强我国社会主义制度的向心力，推进祖国统一大业，也将会产生深远影响。 法制化-----必然的趋势 征集公民建议制度，是一所社会主义民主的学校，是全民参与的一种最为广泛的民主实践。征集公民建议制度的建立和完善，将极大地鼓舞全党和全国人民团结一致，万众一心，为建设小康社会和现代化建设的大业而拼搏奋斗，也将极大地推动我国社会主义民主政治建设的进程并使之深入到一个新的层次，将对我国经济社会发展的进程产生极大的推动作用。中华民族的民族精神，将在内容上得到新的丰富和深度上广度上前所未有的弘扬而大放异彩。 制定《中华人民共和国公民建议法》，是征集公民建议作为我们国家的一项重要制度长期存在的法律保证。应当将其作为我国社会主义法制建设的一项重要任务提上议事日程。征集公民建议制度的法制化，将掀开我国社会主义民主政治建设和中国法制史上崭新的一页，她将作为人类文明的重要成果而载入史册，放射出灿烂的光芒。 我深情地期盼着。为了这个目标，我将继续不懈地求索。像当年在建议征集处工作时那样，日以继夜地工作，付出一切艰苦的努力。
