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去年7月1日出台了“行政许可法”。这部以规范审批行为为主旨的法律，不仅会推动管理模式的变化，而且也将对政治生态、社会生态、经济生态产生持久而深刻的影响。紧接着的审批制度改革，标志着我国市场经济改革的重大突破。在行政改革前，我国共有行政审项目3674项。从黄金首饰的定价到丧葬用品产销，从39度以上的白酒广告到大学涉外教授的聘请，审批项目五花八门，让人眼花缭乱。由于缺乏监督，行政审批制度过滥不仅催生了官僚，也孕育了腐败。行政审批制度的改革促进政府再造；通过促进政府再造促进社会再造，也解放了企业。接下来该做的是政策清理。政策是政府行为的依据。凡是不能适应市场经济要求的政策都应该列入清理范围。这是一个浩大的工程，涉及面又广，清理工作难度更大。分析一下，约有三类：
，《一》不适应的政策，例如呆滞贷款核销政策。
银行不良信贷资产居高不下的问题已引起各方高度注意。既有信贷管理方面的问题，也涉及到呆滞贷款核销政策问题。面对国企业改革大潮，我们仍执行原来的贷款核销政策。按国家现行政策规定，贷款核销的资金来源是按银行上年全部贷款余额的1% 计提呆账准备金。面对突然“暴发”的巨额不良贷款（损失类贷款占全部不良贷款的比例一般在40%左右，甚至更高）即使银行能按当时政策规定足额计提，也只是杯水车薪，难以从根本上解决问题。如果按国际通行标准，即按贷款五级分类提取贷款呆账准备金，（正常贷款按1%，关注贷款按2%，次级类贷款按20%，可疑贷款按50%，损失类贷款按100%）的办法计提，目前又没有可操作性。这也是国有商业银行不良资产居高的一个重要原因。国有商业银行现在用超额利润冲销呆滞贷款的办法，加快呆滞贷款的清理工作，已取得了成效。但这是临时措施，信用社也有一个用专项中央银行票据，用于置换信用社不良贷款的办法，但条件很严，一般信用社会不适用。最近我看到一篇文章，题目是：不符呆账条件又难以收回的贷款如何管理。”（载浙江农村金融第二十四期）（作者张初础 葛建斐 王惠娟 ）文章说：“不符呆账条件，又难以收回贷款是指农村信用社存量呆滞贷款中因某种特殊原因，暂时不符合《金融企业呆账损失税前扣除管理办法》（国家税务总局令[2002]第四号），但又确实难以收回的贷款。主要有以下几类：一是贷款企业倒闭，担保单位尚存的贷款。二是企业转制时落实镇（乡）下辖部门归还的贷款。三是法院已调解，但又难以执行的贷款。四是多种原因，失去诉讼时效，难以起诉的贷款。五是借款企业严重资不抵债，担保单位已依法倒闭，无足额资产可偿债的贷款。”这些贷款明知是收不回，但又机械地年年要下指标考核，并且同个人经济利益挂钩。信贷员就只好在大量呆账中（约占全部呆滞贷款的40%）还可能收得回的那一部分中做文章。一年收一点，留一点，应付上级。这种局面几十年延续下来，现在仍在继续。在这里，有两项政策值得研究：一是呆滞贷款准备金提存标准问题。为了管理方便，现行的呆滞贷款准备金是按上年年末贷款余额的1%计提，比率太低，且不适应现在市场经济变化情况。应该采用国外通用的提留的办法。二是呆滞贷款核销的认定问题。根据《浙江省人民政府办公厅关于扶持农村信用社发展有关政策的通知》（浙政办发明电[2004]50号）规定：“对确属无法收回又达不到呆账核销条件的信用社贷款，经县联社审核确认，并由县级以上政府出具对借款人、担保人财产清偿证明，报税务机关审核后在税前核销。”但要取得县级以上政府证明有一定难度。⑴ 这不属于政府管理的范围；⑵县政府工作太忙，业务又不熟悉，无法兼顾。如果把核销呆滞贷款分两步走，先从表内转到表外管理，再走核销之路。呆滞贷款的认定工作应由专业部门自己确定。同时建议：对呆滞贷款实行专项管理，如呆滞贷款今后若收回，再补缴所得税。总之，不能让呆滞贷款留着长期不处理。
为了适应新的呆滞贷款准备金提存办法，可考虑扩大信用社存贷款的利差，以免由此引起信用社大批亏损。
《二》不公正的政策，例如民间借贷政策。
10月31日《南方都市报》发表的“孙大午尘埃落定”一文中说：49岁的孙大午白手起家，创建了《河北大午农牧集团有限公司》，身家过亿。该公司利用民间闲散资金办起了企业和学校，解决了1500人的就业问题。每年要给周围邻村村民发出600多万元工资，造福一方百姓。而孙大午却遭因涉嫌“非法吸收公众存款罪”而被逮捕，公司顷刻陷入困境。对孙大午寄予厚望的《大午学校》，今年招生遭重伤，小学一年级只招进6名新生，集团也有500多名员工离开了。虽然该公司利用民间闲散资金办起了企业和学校，为群众办了好事，但孙大年仍被判3年徒刑，缓刑4年，并处罚金10万元。《河北大午农牧集团有限公司》也因此被处以罚金30万元。在庭审中，孙大午两次失声痛哭，众多的旁听者也泪水涟涟。徐水县政府出于稳定及维护《大午集团》的正常经营秩序需要，以借款形式通过财政下拨了700万元给公司还款。针对此事，经济学家茅干轼 评论说：“过去制定的一些与市场经济原则不相适应的法律、法规，亟待修正甚至废止，如违反了这样的法，未必是一件坏事。孙大午错就错在干了一件‘违法’的好事。”公众的这番舆论与当地政府的态度将法律置于尴尬境地！
这是一起涉及民间借贷问题。
存款是一个专业术语，有特定的概念。它指企业、机关或居民根据可以收回的原则，把货币资金存入银行或其它信用机构保管的一种信用活动形式。存款与贷款是对立的统一体，存款是相应贷款而存在，是银行的主要业务，俗称银行信用，属间接金融，但不是泛指社会上的一切信用活动形式。社会信用形式有银行信用（间接金融）、民间借贷（直接金融）和引入外资。孙大午 采用的是民间惯用的信用形式——民间借贷。作者认为：他借来的钱用于发展经济，繁荣农村教育；出资人将钱借给孙大午（非存入）是一种投资行为，属直接金融。我们原来判断民间借贷正当与否，标准有二：一是利率；二是用途，并没有关于数量与区域限制的规定。孙大午与出资人两者都是独立法人（自然人），发生的是自主的、互利的、明白的关系，应该说是合法的行为。中央电视台《经济半小时》记者采访时问孙大午，“这个钱为什么没向银行借？”孙大午回答“银行贷不出来，贷款很困难。基本上县银行在下边放款处于停顿状态，或很少放贷。所以转向民间借贷。”这说明孙大午借贷没有犯罪动机。其行为的结果也证明这种民间借贷，既互惠互利，又利国利民，既弥补了现在金融体制的缺陷，又起到拾遗补缺的作用。是好事，好事怎么算犯法？至于说是干扰金融秩序，更有危言耸听之嫌。民间借贷乃直接金融，它启用的是流通中的货币，又没有创造货币的能力，其借贷往来，一元就是一元，无非是购买力的转移。至于与银行的关系，犹如顾客与商店的关系，不能说出借人不把钱存入银行而借给别人，把“死钱”变成“活钱”，用于发展生产就扰乱了金融秩序。这是公民自己权益范围内的事，怎能与犯罪扯在一起？把正常的民间借贷硬套上一顶“非法吸收公共存款罪”，不仅有失公正，且有偷换概念、侵犯公民合法权益之嫌。
应该把民间借贷、社会集资与非法吸收公共存款区分开来。
《三》不透明的政策，例如合法性政策。
由于金融业务的特殊性，更需要稳定。政策的稳定性显得格外重要。随便宣布某金融单位为“非法”，都会带来严重后果。
什么叫合法？凡法律没有禁止的都是合法的。至于规定由那一级、那一个部门审批，应由政府决定。如果后来如有变动，也要根据法律“不溯既往的原则”处理；处理时要承担由于不合理变动带来的损失。前一时期，将存在了十五年的基金会一个不留地处理掉了，有的甚至将政府办、政府批的基金会都宣布为非法，将该基金会签订的合同定为无效合同，利息判没收，强制该基金会关闭，造成无法收场的后果。这是严重的教训。金融业的特殊性就在于它是用客户的钱来发放贷款的，清理时只有收回贷款后，才能偿付清存款。如果发生缺口，只有拿自有资金冲抵。金融机构的资本金充足率一般只有8%，是难以应付剧变的局面。金融机构的资金来源来自社会广大群众，按现行政策又是非付不可的。所以在处理金融机构停业问题上应该慎之又慎。
这里牵涉到三个问题：⑴谁审批的才算合法；⑵以前认为是合法的，后来认定不合法，了谁来承担法律责任？；⑶审批人责任问题。漯河市银鹰典当行是由原市体改委等单位于1993年10月发起，市人民银行批准设立。1994年经济学博士赵磊接任董事长。本来典当行没有吸收公共存款的业务范围的。但市人民银行在1993年10月和1995年2月先后两次批准它向社会招股373万元，开了典当业吸收公共存款的先河。后来赵磊在没有市人民银行批准的情况下，多次以12%——15%继续向社会吸收公共存款，累计为54225万，截至停业时还有12450万不能全额兑付。今年11月15日河南漯河市中级人民法院以“集资诈骗”罪一审判决赵磊死缓。
从此事发生的全过程看，该典当业是市人民银行审批的。典当行是一个古老的特殊行业。它的特点是用自有资金发放以实物作抵押的小额贷款，对象是个人。它与银行信用最大的区别就在于：典当行只有放款，没有存款，且是小额。可是该市人民银行却批准它对外吸收公共存款。第一次违规吸收公共存款恰恰在开业之时，是人民银行审批、且是在原市体改委主持下发生的。1994年，赵磊在接手工作后又获批准吸收了一批存款。后来几次虽未获人民银行批准，但人民银行是审批单位，也是监管单位，如此长的时间，不会不知道。该典当行涉嫌违法吸收公众存款事是在漯河市前市长、市委书记程三昌出逃后，在清查他执政期间涉嫌违法行为时发现的。这件事与人民银行是什么关系，报上没有说，我们也不好随便猜测。但有一点可以肯定的，人民银行的责任是推卸不了的。还有一点不得不连带提一下：法院判决时依据的是新刑法，新刑法是1997年7月1日开始生效。诸如这类机构一旦停业后，群众资金无法全额兑付也是意料中事。对于改革中出现的一些有争论的机构究竟应如何定性是值得好好研究的。政府的职能具有公共性、普遍性、非盈利性和强制性的特征。政府制订市场规则的目的是为了保证市场秩序健康运行，不是为某个群体谋利。因此政府制定的政策必须公正、透明、准确。特别是当把合法性作为一项政策或法律行为规范来说，是不能随意的；更不能改革时说创新，整顿时又拿群众问罪。
为了完善社会主义市场经济秩序，一些不合时宜的政策是到了清理的时候了！
