爱华网隔空争论一个多月的农夫山泉“标准门”事件，终于在5月6日这天短兵相接。 当天下午，农夫山泉在北京召开新闻发布会，公司董事长钟睒睒就农夫山泉的产品标准问题进行解释，并宣布退出北京桶装水市场。 从4月份开始，针对农夫山泉标准的质疑屡见报端，其瓶身上标注的浙江地方饮用天然水标准DB33/383被指部分指标甚至低于自来水，引发争议。此后，农夫山泉则认为媒体的报道“蓄谋已久”。 对于不明就里的消费者来说，这样的互相指摘越发增其安全忧虑，而未及整肃中国食品行业乱象，舆论已陷入乱麻之中。 瓶装水标准的乱象，凸显“国家标准”混乱的现实。事实上，除了包装饮用水之外，乳品、油品等众多领域均存在国标缺失、国标混乱、国标过宽等问题，这和一些政府部门行政行为的不规范直接有关，包括政府缺位、越位。 5月3日，国家卫生计生委透露，目前正在加紧对《瓶装饮用纯净水》、《瓶(桶)装饮用纯净水卫生标准》、《瓶(桶)装饮用水卫生标准》等标准进行清理，整合公布出新的《包装饮用水国家标准》。此外，国家卫计委还要求各地组织开展食品地方标准清理工作，2013年12月底前完成清理。 5月7日晚，浙江省卫生厅、省质监局表示，在国家包装饮用水通用安全标准出台之前，浙江省继续按照国标地标并行、就高标准原则执行。 在通用安全标准出台之前，尴尬的场景或许还在延续：从水源地到瓶装水，目前至少有多个政府部门、多项标准和规范对瓶装水水质作出了规定。然而，你依然难以得知市面上的各种包装饮用水是否真正卫生。 国标＞地标＞企标 中国的法律渊源没有“标准”一说，包括国标在内的相关标准的法律效力来源于《中华人民共和国标准化法》（下称《标准化法》），但1989年4月1日开始实施的《标准化法》主要规划当时工农业生产中的技术要求，已经不能满足现在的经济发展要求，提上修订议事日程亦已多年。 一直以来，国家标准委都在对《标准化法》提出修正草案，但由于诸多原因修正草案一直未能进入正式的立法项目。 在《标准化法》的第六条中，对国标、行标、地标、企标等有详细的规定： 对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。 对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。 对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以制定地方标准。在公布国家标准或者行业标准之后，该项地方标准即行废止。 企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。已有国家标准或者行业标准的，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准。 这段法律条文，简单地理解起来就是这样一个公式：从强制性执行的角度来说，国标＞行标＞地标＞企标。而从标准的严格度上来说，国标是底线。针对某一品种的包装饮用水，只要国家标准出台，地方标准和企业标准便立即废止。 饮用水主要包括两个类别，即生活饮用水和包装饮用水。前者指供居民生活的饮水和生活用水，对应《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006)规定（即自来水标准）。后者则指采用瓶（桶）包装的饮用水，目前按食品管理，分为饮用天然矿泉水、饮用纯净水、饮用天然泉水、其他天然饮用水、饮用矿物质水、其他包装饮用水共6类。 目前，包装饮用水有四种国家标准，分别是：《饮用天然矿泉水》（GB8537-2008)、《瓶装饮用纯净水》(GB17323-1998)、《瓶（桶）装饮用纯净水卫生标准》(GB17324-2003)和《瓶（桶）装饮用水卫生标准》(GB19298-2003)。 这4个国家标准分别由卫生部、国土资源部等部门出台。这其中，《瓶(桶)装饮用水卫生标准》(GB19298-2003)的适用范围最广。 “浙江省的地方标准DB33/383-2005，是目前饮用天然水行业行政级别最高的质量标准，因此农夫山泉选择在标签上标示该标准—国家食品质量标准GB尚在制定当中，并未出台。事实上，除浙江地标外，我们还同时执行《瓶（桶）装饮用水卫生标准》(GB19298）、《生活饮用水卫生标准》(GB5749)。”5月7日，农夫山泉董事长钟睒睒在接受浙江本地媒体采访时如是说。 此前的4月24日，国家食品风险评估中心发布了一份《关于包装饮用水标准情况的简介》，明确“由于包装饮用水加工、运输、储存与生活饮用水不同，因此包装饮用水的执行标准不同于《生活饮用水卫生标准》”。 “现行政策，国家鼓励地方制定严于国标的地方标准。出发点是好的，但在落地上，某项指标的变动，企业就要增加额外的经济投入去调整工艺，新建改建治理设施，指标严调对于公众和外环境是有益的，而对企业而言性价比不高。”清华大学的一位水业专家告诉时代周报。 与公开可查的国标、地标相比，大多数的企业标准都被宣称为“商业机密”，知名企业的包装水企业标准，目前均未公开。 此外，市面上流通着五花八门的行业标准，类似标准的背后，是一串串利益链。 像果蔬这类行业标准，分布在农业、林业、商检、商业、轻工、供销6个主管部门。如农业部发布的农业标准NY/T833-2004《草菇》和原检验检疫总局发布的商检标准SB/T10038-1992《草菇》中，一些地方用不同的定义各自进行归类，甚至用相反的指标进行互相矛盾的界定。 由于标准间存在矛盾、交叉、重复的现象，国家卫计委近日启动了近5000项食品安全类标准以及行业标准的清理工作，将于2013年底完成清理任务，于2015年底前完成现行食品标准整合工作。 个别标准20年未修订 国家标准是判定产品合格与否的重要依据，但国标滞后的问题一直以来都存在。 “（国标）一般由国标委管理及审批立项，然后行业主导企业起草，相关行业协会和专家开会评审，最后报国家相关审批执行。”浙江省标准研究院一位人士告诉时代周报。 标准从计划到发布，需要多个部门协调，导致标准制定周期长。现行标准的标龄在10年以上的占了1/4，个别标准甚至已超过20年未修订，而根据《标准化法》的实施条例，标准复审周期一般不超过5年。
2011年，全国政协委员茅玉麟曾提交改进国标制定过程的相关提案。茅玉麟介绍，国标申请制定、修订的过程较长。按照国家有关规定，国家标准的制定、修订首先是报计划，计划下达后由技术委员会组织制订、修订，完成的标准草案由技术委员会上报上级主管部门，再由主管部门报国家标准化管理委员会审查，审查通过后才能发布实施。这样一个过程下来，顺利情况下至少2年。 “国标申请下来后，在制定或修订标准过程中需要反复试验、论证、广泛征求意见并修改，同样需要较长的时间。市场上许多产品更新较快，国家标准制订、修订的速度根本赶不上，在一定程度上已经不适应或者不能满足市场经济正常发展的需求。”茅玉麟说。 2009年12月16日，国家标准委宣布“电摩国标”暂缓实施。这条国标在出台5天后即在巨大争议声中被紧急叫停。该标准规定，整车重量40公斤以上、时速超过20公里的电动自行车，将划入机动车管理。电动自行车企业随即指责，该标准为摩托车行业协会主导制定，是其借制定国家标准之机抢占电动车市场。 作为此事件的风暴中心，中国国家标准的主管单位国家标准委才真正引起了公众的注意。 一直以来，我国参与国家标准制定的有关部门有工信部、环保部、农业部、卫生部等，涉及的标委会有中国标准化研究院、全国饲料工业标准化技术委员会、全国动物检疫标准化技术委员会等行业协会。 在广东省标准化研究院院长熊勇看来，我国的国标一定程度上存在“重制订、轻修订”的情况。修订国标肯定需要首先评价国标的实施效果。但到目前为止，各级标准化主管部门对包括国标在内的标准实施效果基本没有开展评价。这是国标修订工作难以推动的最本质原因。 另一方面，修订标准需要投入的人力、物力甚至可能大于制订，因为它还涉及对实施效果的评价。但对于起草、修订单位来说，修订国标收获的社会效益并不如制订国标那么显著。这直接导致修订的动力不足。 熊勇坦言，我国现行标准管理办法中对于到底由谁来承担国标的修订工作，没有明确规定：“在实际操作中，如果由起草单位修订的话，客观上会出现部分标准实施效果不佳，但起草单位考虑到自身利益，有意无意回避修订的情况。这也是国标修订不好推动的一个重要原因。” “标准化的任务是制定标准、组织实施标准和对标准实施情况进行监督。国标制订—发布实施—检查实施效果—再促进修订，这是一个完整的闭合系统。但目前在检查实施效果和修订上存在缺位。”熊伟说。 国标混乱直接搅乱的就是具体的安全监管，此次闹得沸沸扬扬的农夫山泉国标之争就是例证。自来水国标的出台涉及多个部门，2006年修订的自来水国标，由卫生部和国家标准委牵头，联合水利、环保、疾控等方面的相关单位共同修订。 而天然矿泉水的国标由国土资源部门牵头制定，瓶装饮用水卫生状况的衡量标准，由卫生部门制定，而质量标准，则由中国轻工业联合会制定。 “标准之争即利益之争” 近年来，频频进入公众视野的食品安全事件中，国家标准问题日益凸显。 与包装饮用水相异，《生活饮用水卫生标准》于1985年由卫生部组织饮水卫生专家制定，规定的水质指标为35项。 2006年，在国家标准委协调下，卫生部牵头，会同建设部、国土资源部、水利部、国家环保总局，组织各方面专家完成修订了生活饮用水的新国标。 鉴于新标准较严格，国家标准委要求，相关指标的实施项目和日期由各省级政府根据实际情况确定，并报国家标准委、建设部和卫生部备案，全部指标最迟于2012年7月1日必须实施。新标准与国际接轨，指标达到106项，与世界上最严的水质标准—欧盟水质标准基本持平。 不过，去年6月29日，卫生部公布各地落实饮用水新国标指标的时间表。根据该时间表，国家只强制要求到2015年各省（区、市）和省会城市106项指标要实行全覆盖。在经过五年的过渡期之后，该新国标再次推迟执行。 事实上，不光生活饮用水、包装饮用水领域存在着国标混乱的问题。在诸如乳业、汽油等多个领域，都存在着类似问题。 由于国家标准委没有执法权，所以制定标准过程中与企业的关系比较微妙。以乳业新国标为例，该国标在2011年出台，由七十多位不同领域的专家、11个部委机构联合制定，但从始至终，一直被人指责受企业干扰，被认为是“各方利益协调后的产物”。 最具代表性的细节是，乳业新国标起初吸纳了蒙牛、伊利等大企业参与，这本是国标制定的惯例，但后来引发指责，最终的折衷结果是，新国标有史以来第一次没了起草人和起草单位的栏目。 “标准之争就是利益之争。”中国消费者协会律师团团长邱宝昌在接受媒体采访时如是称。邱认为，一些行业标准在制定阶段，个别龙头企业拥有了过重的话语权，而消费者的权益却被置于次要位置。 目前，国标修订的经费严重不足。国家标准属科技成果，具有很显著的公益性，也需要一定的研究成本核算。熊勇透露，“我国各级财政对负责国标、地方标准等的起草单位有一定的补助经费，但在国标、地方标准的制、修订中，财政补贴远远不足，且多为事后补贴。” “以广东为例，相关规定明确，标准修订发布后，起草单位可以申请相关项目补贴，但绝大部分投入需要自担。”熊勇说。 国际包装协会秘书长董金狮则介绍，我国标准的制定分为三种类型，一类由国家立项国家出钱、第二类由国家立项但国家只出一半钱； 剩下的由接标单位自行筹集，这另一半钱主要来自企业；第三类是国家制定标准计划，但经费全部由接标单位自行筹集。 目前，我国绝大多数标准制定属于第二种。所以在标准制定过程中，不管由什么机构牵头，企业在标准制定中的作用都不可忽视。一个突出的例子就是油品—油品标准的制定被认为由石化行业和企业所掌控。 目前，我国全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会(石化标委会)中，90.9％的委员来自石化系统、2.3％的委员来自汽车产业系统、4.5％的委员来自环保系统；主任委员来自中石化，且秘书处设在中石化。 石油燃料和润滑剂分技术委员会人员中，石化系统委员占70.3％、汽车产业系统委员占8.1％、环保系统委员占5.4％；主任委员来自中石化，秘书处也设在中石化。 制定标准的权力一旦掌握在石化企业手中，不可避免地就会体现企业的利益和意见。 国标缺位还体现在一些行业并没有强制性的国标。以橄榄油为例，目前国内的橄榄油没有强制性的国家标准，市场比较混乱，部分产品成分远远没有达到期望中的健康标准，很多进口橄榄油虽然有中文标识，名称却各异，有的连配料表和营养成分都没有标注。 “国标出台的主体性、参与性问题，一直是大家非常关注的。”中国人民大学法学院教授杨建顺在接受记者采访时如是表述。 杨建顺认为，被规制企业参与其中，可能会导致利益、价值判断的偏颇，但与此同时，国家的标准要依赖行业和企业，企业的积极性也该发挥。他建议对企业的介入予以监督，更多鼓励企业的专业人士以“专家”身份参与。 从多个领域国标混乱的现实可以看出，国标争议中的模式大抵相同：被视为“作恶”的企业，“混乱”的国标，“缺位”的监管部门，“渐觉醒”的消费者。 国家标准，就在这多方的博弈中，或胎死腹中，或原地踏步，或离公正、公开越来越远。
