爱华网2、我国城镇住房改革及居住保障体制现状
2－1我国城镇住房改革概述
我国城镇住房制度改革，自从邓小平同志1980年提出出售公房，调整租金，提倡个人建房买房的改革总体设想以来，逐步在各地展开，由此揭开了中国住房改革的序幕。
随后，我国政府确定了住宅商品化的思路，以优惠价出售旧公房，建立住宅基金，促进提租，发展个人建房模式；并从新增量的住房制度改革入手，通过推行新建公房、向个人出售和“新房新租”，带动现存量的住房制度改革。并先后在常州、四平、郑州、沙市、北京、天津、上海和23个省、自治区80多个城市进行试点工作；与此同时，萌生不久的房地产企业开始在部分地区及城市建造商品房在市场上公开销售。
1988年2月《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》（国发〔1988〕11号）和《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组鼓励职工购买公有旧住房意见的通知》（国办发〔1988〕13号）发出后，全国各地开始积极试点，加快了住房制度的改革速度。
90年代初，邓小平南巡讲话和党的十四大作出关于建立社会主义市场经济体制的重大决策后，我国的房地产业进入正规化发展阶段，产业结构体制、运行机制和政策框架初步形成，商品房开发与销售均进入前所未有的大好发展阶段，商品房逐步成为我国城市居民住房供应的重要组成部分。
1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》与《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》发出后，我国城市居民住房供应将彻底告别实物分配，取之的是住房货币化分配形式，我国住房体制改革实现了质的突破，新的住房供应体系初步建立，经济适用住房建设取得重要进展，对城镇廉租住房制度进行了积极探索。
与此同时，居民住房观念发生重要转变，居民住房消费有效启动，住房商品化的新体制基本确立，房地产市场体系逐步建立，房地产投资持续快速增长，以住宅为主的房地产业已经成为国民经济的支柱产业，对于改善居民居住条件、拉动经济增长、扩大就业以及加快城市建设都发挥了重要作用。
2－2我国现行城镇住房供应模式
从最初的小步提租、补贴售房，发展到现在的针对不同收入层次的人建造不同档次的住宅，并分别实施商品房、经济实用房和廉租房政策，标志着我国住房体制改革进入了一个新的阶段。
2-2-1公房及央产房
自80年代以来，我国针对城市的单位福利分房制度进行了一系列的住房改革措施，通过各种优惠政策鼓励单位职工购买公房及央产房。
到目前为止，我国城市各类单位已基本上取消了职工住房的实物分配形式，实现了住房分配货币化。
根据房改目标，新的住房投资主体将是国家、个人和房地产开发企业，单位将从投资主体中退出。届时，我国除部分旧有公房及央产房继续投入使用外，一部分进行了拆迁改造，一部分流入二手房市场。
2-2-2商品房
1982年，宪法正式明确规定城市的土地归国有，政府先后制定和颁布了房地产开发经营及其服务等一系列法律、法规，初步形成了从中央到地方的房地产法律体系，为房地产业的发展提供了法律、政策依据、这标志着作为新兴的房地产业的真正起步。
但是，90年代以前，我国一直是以计划经济为主导的社会，当时的城市住宅建设由国家统一投资，统一征地、统一设计、统一建设、统一管理、统一分配。住宅单体几乎都是千篇一律的平顶板式楼，风格单调，缺乏多样性。这个时期的住宅产品仅仅能满足人的基本生活需求，基本没有户型的概念，不强调功能的合理程度。
从1990年到1996年左右的时间，房地产开始商品化，但还带有浓厚的计划经济色彩，购买者以单位、集体为主，辅以少量的个人购房。
随着1998年取消福利分房以后，房地产市场的购房主体发生了变化，集团购买基本退出市场，而个人消费成为主体，购房主体个人化已是一种不可逆转的趋势。随着市场经济的快速发展，除国有、集体所有的房地产公司外，大量的中外合资、合作、独资、私营的房地产企业参与房地产的开发销售。2000年以后，整个中国的房地产快速发展，这时不仅要有理念，还要有文化，还要讲产品，是我国房地产发展最为迅速的时期。
2004年商品房销售量达到38231.64万平方米，比2003年增加4514万平方米，比1997～2003年年平均销售增量的4118万平方米增加了396万平方米。在销售总额中，个人购房所占比重持续增加。1998年和1999年分别为79.85%和70.15%，其后逐年上升，2004年达到93.30%。这表明居民对住宅需求旺盛，商品房成为城市居民住房供应的主流方式。
2-2-3二手房
我国的住房体制改革其实就是从二手房市场的孕育开始的，随着市场化经济的确立，我国的部分单位旧有住房、前几年购买的商品房及经济适用房、民宅及其他形式的住房纷纷流向二手房市场，并以物美价廉的特点收到中等收入家庭或新婚家庭的青睐。
2004年，全国二手房市场全面飘红，交易规模大幅增长，正在与一手房平分秋色。北京市全年累计成交量3.9万套，增长幅度为85.7％，一手房和二手房的成交量比例为6∶1，与2003年的10∶1相比，一、二手房成交比例正在迅速缩小；上海二手房市场也持续趋旺，成交面积已接近一手房；昆明1至11月共成交二手房5万余套，成交面积557万平方米，比去年同期增长15%，成交面积是商品房销量的一倍，占据了楼市的主导地位。
二手房市场的活跃是市场经济的必然产物，是房地产市场的重要组成部分，预计在未来几年内，将一直是普通中等收入家庭住房的重要供应模式。
2-2-4普租房
普租房是指除单位公房和廉租住房外的租住方式，包括已购公房、商品房及民宅等。普租房市场的发展不仅使众多空置房得到了合理的利用，减少了因分配造成的资源浪费问题，重要的是解决了三大部分城市群体的住房问题。
首先，我国城镇每年新增人口955万人，其中相当数量居民不具备即时购买住房的能力，普租房满足了这部分居民租赁住房的需求；其次，目前每年有269万对新婚夫妇，其中相当数量的新家庭也需要先租赁住房；最后，每年我国大量流动人口近亿人（包括刚刚从农村迁入城市的群体）需要在城镇租住房屋。
普租房成为城市或刚进城的低收入人群居住条件的主要获取形式。
2-2-5政策房
我国的政策房主要包括政府为中低收入人群提供的经济适用房以及为最低收入人群提供的廉租房。
目前这两种政策房供应体制也是我国城市中低收入居民住房保障的最主要形式，但我国的政策房发展比较缓慢，同时在出售及分配上也出现了许多问题。
2-2-6现行住房供应体制存在的问题
我国住房改革及房地产市场在快速增长的同时，城市居民的住房供应结构也呈现出众多的问题，主要表现在：
1）商品房及二手房价格不断上涨，已经超过普通城市居民的购买能力，同时大量的空置房造成资源浪费。
2）高档商品房、公寓、别墅等建设过多，已经造成供大于求，缺少与中低收入群体对应的普通商品住宅。
3）二手房市场依旧比较混乱，投机炒房现象缺乏必要的限制手段，造成部分城市的房价出现泡沫，威胁整个房地产市场。
4）面向中低收入阶层的经济适用房所占比例较低，对解决中低收入家庭的住房需求作用有限，且在分配上问题缺乏必要的监督机制。
5)面向最低收入家庭的廉租住宅严重不足。
2－3城市中低收入人群居住保障模式现状
90年代以来，我国政府一方面继续深化城镇住房体制改革，促进住房市场化；另一方面则把开始把广大中低收入居民的居住作为一项长远的社会责任，积极推进以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设，不断改善城镇居民的住房条件。
2-3-1住房公积金
住房公积金制度作为一种住房保障制度，它是我国借鉴新加坡等国住房基金制度经验，推进城镇住房制度改革的一项创举。
住房公积金是一种长期性、义务性、保障性和互助性相结合的住房基金，它具有两个特征：一是积累性，即住房公积金虽然是职工工资的组成部分，但不以现金形式发放，并且必须存入住房公积金管理中心在受委托银行开设的专户内，实行专户管理。二是专用性。住房公积金实行专款专用，存储期间只能按规定用于购、建、大修自住住房，或交纳房租。职工只有在离退休、死亡、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系或户口迁出原居住城市时，才可提取本人账户内的住房公积金。
我国住房公积金制度1991年率先在上海市建立以来，逐步向全国推广。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中明确规定：全面推行住房公积金制度。所有行政和企事业单位及其职工均应按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则交纳住房公积金；在职职工个人及其所在单位，按职工个人工资和职工工资总额的一定比例逐月交纳，归个人所有，存入个人公积金账户，用于购、建、大修住房；各市（县）人民政府可以设立专门的住房公积金管理机构，负责住房公积金的归集、支付、核算和编制使用计划等管理工作，住房公积金的存贷款等金融业务一律由当地人民政府委托指定的专业银行办理。
经过几年的实践探索，《住房公积金管理条例》于1999年公布实施，并于2002年进行了修改，其中包括：扩大住房公积金缴存范围、对管理机构的调整、监督机制的建立、违法行为的处罚规定等等，并下达了《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》。
目前，我国大部分城市基本都成立了专门的住房公积金管理机构，并已基本建立起住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的管理体制。
截至2004年底，全国住房公积金缴存总额为7400亿元，缴存余额为4893.5亿元，实际缴存职工人数为6138.5万人，累计向433.8万名职工发放了个人住房贷款3403.8亿元。然而，由于我国的国情及住房公积金运作经验不足等原因，尽管在实施过程中作过修改和完善，但从现实情况来看，仍然存在不少问题，在很大程度上违背了当初为广大工薪阶层提供住房金融保障的意愿，主要表现在：
1）实际征缴覆盖面有限
尽管《住房公积金管理条例》规定所有机关及各种性质的企事业团体、单位都必须为其在职职工缴存的长期住房储金，但是在实施上并未到位，尤其在一些非公有制的企事业单位里，相当一部分低收入群体这方面的权益未得到有力的保护，许多单位并未为其职工缴纳公积金，其中很大部分职工怕举报后被辞退而忍气吞声，而且这种情况在全国范围内竟相当普遍。
另外，公积金制度到目前为止仍然将四部分人排除在外：一是没有参加公积金制度的集体企业和个体企业的职工；二是相对困难企业的职工（相当一部分下岗职工）；三是没有单位的城市居民（包括个体从业者）；四是在城市工作的农民工。后三部分人构成目前我国的弱势社会群体，他们更需要社会的援助与保障。
2）各地各行业发展不平衡
公积金的发展不平衡主要表现在三个方面：首先是地区发展不平衡，沿海等经济发达地区改革开放和进入市场经济轨道时间早，财税收入增长快，职工个人不存在担心财政配套资金不到位问题，不担心个人保障权受到侵害，因而住房公积金制度得到迅速发展。内地地区经济不发达，企业效益滑坡，财政收入有限，配套资金难，住房公积金进展较慢；其次是所有制性质不同使住房公积金的发展不平衡，就全国范围而言，缴存住房公积金的主力军仍然是国家机关和事业单位，非公有制企业只占很小一部分，而且随着国有企业的改制，非公有制缴存住房公积金的人数正呈下降趋势，一部分非公有制企业已经停缴或正面临停缴的境地。另外在同一地区不同行业间，由于工资水平差距，缴存的公积金状况也存在很大的差异。
3）分配及使用不合理
在公积金使用方面，按规定除购房可提取账户资金支付房款以外，还可以优惠利率得到贷款，即购房人占用非购房人的资金满足购房需求。但在实际住房交易中，购房的大都是高收入者，而非购房人中，更多的是低收入者，他们非但未得到接济，反而接济了高收入者。
另外，有些地区在申请公积金贷款时，还有一些额外附加条件，导致很多的低收入购房者无奈地只能选择较高利率的商业贷款，对公积金失去信心。
4）缺乏动态的调节机制
住房公积金在缴交比例上缺乏灵活的调控机制，这使得公积金的缴交率在不同地区之间、不同经济状况的年份中、不同竞争条件的企业中及单位和职工之间的缴交比例等方面均缺乏调控余地。这既不利于公积金筹集规模的扩大，也不利于最大限度的满足不同阶层对住房公积金贷款的需求。
另外，公积金的来源仅为城镇在职职工，作用也仅限于住房贷款，一方面筹集渠道过于狭窄，另一方面造成使用率低下，抗风险能力严重不足。
5）监督管理水平低下
尽管《住房公积金管理条例》各行政市应该并且只能设立一个住房公积金管理中心，但仍然有部分城市的住房公积金管理中心挂靠其他部门和单位，与其他部门或单位合署办公，兴办各类经济实体，未能真正作为一个不以营利为目的的独立的事业单位运行，甚至有些城市仍然存在多个管理中心，职责不明。
另外，大多数住房公积金管理中心尚未建立起有效的岗位责任制度和内部审计制度，缺乏内部管理，资金管理分散，少数城市住房公积金管理中心坐吃利差，或把住房公积金大量用于城市建设，或挪用到与住房无关的项目上。据调查，有些城市的违规使用比率达60%—80%，混乱的管理加大了公积金贷款的风险。
2-3-2经济实用房
国务院于1994年7月下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出为使人民安居乐业，使社会稳定繁荣，实施国家安居工程。
1995年1月，国务院住房制度改革领导小组及有关单位拟定的《国家安居工程实施方案》出台，这标志着国家安居工程正式启动实施。《方案》中明确指出国家安居工程住房平均每套住宅建筑面积标准一般应控制在55平方米以下,直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户，不售给高收入家庭。
安居工程的主要任务是：从1995年到2000年，用5年时间在原有住房规模的基础上，新增1.5亿平方米住房，用于解决中低收入家庭的住房困难问题，逐步建立具有社会保障性质的住房供应体系。1995～1998年实际完成安居工程建设规模的总和7157.7万平方米。
1998年后，随着全国范围内实现了住房福利制向住房商品化的转变，“安居工程”全国统称为经济适用房。经济适用房是具有社会保障性质的商品房，不能向社会敞开供应。对经济适用房项目，政府免收土地出让金，其他应征收的各项费用减免50%，并对成交价格、购买对象、房屋面积和开发建设单位的利润进行限制。
2004年5月，建设部《城镇经济适用住房建设管理办法》明确指出：经济适用住房是指以中低收入家庭困难户为供应对象的具有保障性质的政策性商品住房；经济适用房要实行房价、户型面积、销售对象3个控制；建设单位利润要控制在3%以内；国家对经济适用房项目予以扶持，降低开发建设成本。
至2004年底，全国经济适用房建设累计完成投资已达7500亿元，但经济适用房占住房建设比重仍过低，平均不到15%；另外，经济适用房在诸多方面出现了违规操作，如户型面积过大、购买者错位、价格失控等问题，于是部分学者开始建议停建经济适用房。
诚然，任何政策都具有两面性，经济适用房制度也一样，以国外经验看来，经济适用房仍然是满足城市中低收入人群居住的主要供应方式，但在执行及监督体制建设方面、违规操作及骗购惩罚方面需加快立法速度。
2-3-3廉租房
1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》中明确提出：“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。廉租房与经济适用房一起被纳入城市中低收入人群的居住保障范畴。
1999年《城镇廉租住房管理办法》出台，规定政府（单位）在住房领域实施社会保障职能，向具有本市非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭提供的租金补贴或者以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅。
2003年，建设部对该办法进行了修订，公布了新的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，对原则、对象、标准作了明确规定，自2004年3月1日起施行；建设部与民政部在2005年后半年又联合印发了《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》。
经过几年的探索，上海、北京、成都等地初步形成了“以租金补贴为主，实物配租为辅”建立廉租住房制度的思路，但总体上看，我国廉租住房制度建设还处于起步阶段，资金渠道不稳定，保障方式不完善，覆盖范围比较小，现行政策不完全适应实践发展的要求，主要表现在：廉租房源不足；资金来源渠道单一；对象狭窄，排斥进城的离家农民，城乡结合部土地被征的农民；收入标准划分困难、监督难度大等方面。
到目前为止，我国大部分城市已出台了相应的廉租房管理办法，为一部分低保户及其他最低收入家庭提供了租住房屋。廉租房从一开始就受到城市最低收入阶层的欢迎，其发展前景比较乐观。
