爱华网3、国外住房保障实践及启示
3－1概述
现代意义上的住房政策产生于19世纪末20世纪初，用以解决工业化和现代化第一次浪潮下以住房为突出矛盾的城市社会问题。目前为止，世界各国大多制定了关于中低收入家庭住房政策。
1948年，《国际人权宣言》第25条把居住权利列为基本人权：每一个人都有权力拥有足够的生活水平，以保障他个人及其家庭的健康及安适，尤其是食物、衣物、居住、医疗以及必要的社会服务。
1995年，联合国《经济、社会、文化权利国际协议》规定：每一个人都有权利拥有一个于他和他的家庭都足够的生活水平，包括足够的食物、衣物和住宅，同时可以不断地改善其生存条件。
1996年，联合国伊斯坦布尔人居宣言承诺：保证人人享有适当住房和使人类住区更安全、更健康、更舒适、更公平、更持久，也更具效率；要全面逐步实现国际法律文件提出的人人享有适当住房的权利；将寻求各级公共、私营和非政府伙伴间的积极参与，以保证所有人及其家庭能获得土地使用权的法律保障，能免受歧视并能平等地得到经济上可承受的适当住房
3－2欧美主要发达国家居住保障体制
3-2-1美国
美国房地产半个多世纪的发展，就是人口从乡村向大都市区域转移的过程；城市人口的积聚增加，相应带来住房的供求矛盾问题。
1934年，美国国会通过《国家住房法》（NHA），成立“联邦住宅管理局”（FHA）和“联邦储蓄贷款公司”（FSLIC），组建“互助抵押贷款保险基金”，负责对个人住房抵押贷款提供保险。
美国国会在1937年通过了《公共住宅法案》，设立了“联邦平民房屋建设总处”（USHA），以建立永久性的中央补助。1949年《国家住房法》正式承认“为全美的每一个家庭提供舒适的家和适宜的居住环境”是国家的目标。
1965年，《住房和城市发展法》将联邦住宅局、联邦全国抵押协会、城市改建处及小区设施管理处合并，成立一个内阁级的住房和都市发展部（HUD），全面负责实施住房发展计划，其下的公众住房局专门负责解决低收入家庭的住房问题。
美国住房政策主要包括两个方面的内容：一是通过各种措施鼓励建造低收入者住得起的房子；二是通过担保贷款、提供租金补贴以及实行租金优惠券计划等帮助居民拥有自己的住房。补贴的方式通常有两种：一种是直接对低收入家庭提供低租金的公共住房（一般为市场租金的20%～50%），这种补贴主要提供给家庭收入占美国家庭平均收入37%、并申请居住公共住房的最低收入家庭；另一种是向低收入家庭补贴房屋租金，享受这种补贴的家庭必须租住符合政府规定要求的住房，同时要拿出家庭收入的25%～30%支付租金，不足部分由政府补贴。
3-2-2英国
二次世界大战后，由于战争破坏，英国住房严重短缺，政府政府出台“住房法”，采取了以集中建设出租公房为重点，按年度向地方政府拨款，大力促进住宅建设、增加住房供应的政策，并以集中建设出租公房为重点，同时通过规划手段，强制要求新的住宅建设项目必须有一定的低收入居民住房（比例一般占建设总量的15％－50％），对低收入家庭提供的住房实行控租。
1950年后，英国采取房租补贴替代原来的建筑补贴政策，使穷人成为补贴的最大受益者，被称为“真实租金政策”。1962年为规范当时民间兴起的建房社团的活动，颁布了建房社团法，规定建房社团的宗旨是为社团成员筹集资金，并以完全所有或租赁保有房地产证券形式贷给社员等。
1980年，撒切尔政府开始通过公房出售的方式改革原有的公房使用制度，凡租住公房的住户有权优先、优惠购买其所住的公房。随着租住公房居民“优先购买权”政策的实施，大约1／3的公房租赁者已经购买了现住房，国政府鼓励现行的、隶属于地方政府的管房机构，改造为私人合作及非盈利性质的住房协会，由住房协会整体购买现在管理的公房，成为社会性房产主，并依靠租金收入，对所拥有公房进行维修和管理，并按照居民住房支付能力的不同，在不同程度上给予政府的住房补贴。
到目前为止，英国有三个政府部门与居民的住房问题有关：一是财政部，主要是通过保持合理的经济增长速度及合适的利率政策，保证居民住房支付能力逐步提高，保证居民购房贷款的还款额不发生大的变化；二是环境、交通和区域部，主要负责住房政策的制定和实施，核心是财政预算中公房建设与维修资金的分配，以及撒切尔夫人私有化改革之后公房优先购买权政策的实施；三是社会福利保障部，主要涉及贷款居民失业之后的一定时间内，会同一些保险机构帮助居民还款，使居民不至于因短期的支付能力问题而失去住房。
3-2-3瑞典
瑞典是经济发达国家，也是高福利国家的代表，这一点充分体现在住房保障制度的建设举措上。
从1946年起，瑞典就明确规定“享有良好的居住环境和宽敞的住房条件是国民的社会权利”，其住房供应以国有公司和住房合作社为实施主体，前者是以瑞典自治体住宅公司协会为代表，后者则以全国住房合作社联盟(HSB)为代表。
城市住宅公司属非赢利机构，地方政府以无息或低息贷款提供全部建设投资，并为中低收入阶层提供住房补贴，补贴费用由国家和地方团体共同负担，由市政府发放。对于有子女家庭，以住房费用为基数，根据家庭收入及子女数量来确定补贴金额；对于退休人员，根据退休收入给予相应的补贴。
全国住房合作社联盟(HSB)是一个以住房资金融通、储蓄和建设一体化为特征的互助合作组织，为社员提供住房，并为社员提供高于一般银行存款利率1%的利率,社员按入社时间和储蓄金额决定提供住房的次序,一般8～10年可获得住房。
3－3亚洲主要发达国家及地区居住保障体制
3-3-1日本
日本是一个四面环海的岛国，典型的人多地少国家，住房历来紧张，尤其是二战后，地价飞涨，人口过度集中，面临更严峻的住房短缺问题。
日本政府首先通过立法来推行住宅建设，如相继制定实施了《住房金融公库法》(1950年)、《公营住宅法》(1951年)、《日本住宅公团法》(1955年)、《城市住房计划法》(1966年)等，此后又陆续制定了一系列相关法规，逐步建立健全住房保障的法律体系。
其次，政府从国家发展战略上制定了公营住房计划和住房建设计划，建立了住房金融公库和日本住房公团等机构，并通过财政拨款、贷款，采取了重点支持公营住房的建设和资助各种住房机构、团体建造和供应出租住房的政策来解决广大城镇中低收入居民的住房供应问题。
20世纪80年代中期以后，日本住房政策的重点从支持住房直接投资向住房直接投资和间接投资并重的方向发展，政府既对公库、公团、公社的住房建设投资给予资助,同时又大力支持住房信贷，促进居民个人自建、自购住房，具体做法有：以低息贷款促进企业从事民间住宅建设；政府以低税和免税优惠促进私人住宅的兴建与购置；发挥地方群众团体的作用，吸收社会资金发展住宅建设。
在整个住房保障体制中，建设省住宅局代表政府行使住房建设决策和管理监督的职能；住房公团负责具体实施公房的建设；住房金融公库为住房建设和购买住房提供长期低息资金。
3-3-2新加坡
新加坡面积为６８２.７平方公里，战后人口约50-60万人，到1959年新加坡自治时，人口已增加到158万（2004年已达300多万），当时城市失业率高、住房严重缺乏。
20世纪60年代初，新加坡政府制定了“五年建屋计划”，开始大规模兴建低标准住房，1964年政府又宣布实行“居者有其屋”计划，推行住房自有化政策，鼓励中低收入阶层以分期付款方式购买政府组屋。
早在1960年，政府根据《建房与发展法令》就成立国家住房发展局（HDB），由其全权负责建造和分配向中低收入阶层出售(出租)的公共组屋，并把居民住房纳如中央公积金的保障范围。住房发展局的资金40%来源国家贷款，其余多来自中央公积金，住房发展局利用这些资金，替民众建住宅（组屋），再卖给国民。
公积金由中央公积金局统一管理的社会公益性强制储蓄，公积金投入各种政府公债，公积金的会员可以用公基金的储蓄，向住房发展局贷款买住宅。购房者从公私银行借贷的住宅贷款，可用每月缴纳的公积金作为分期付款之用。
目前为止，作为新加坡公共住房事业的主管单位，国家住房发展局的住房（组屋）供给覆盖面已达到85％，其中96％的居民有自己的购建房，另外的4％租住公房，新加坡成了世界上住房拥有率最高的国家之一，而新加坡人也跻身于住房条件最好的人群之列。3-3-3香港
香港总面积1078平方公里，可开发利用土地不到30%，战后60年来，香港人口由60万增长到600多万，增长了10倍，人口的急剧增加使住房需求急增，随之带来的是房格的一路攀升。尽管几次价格泡沫曾让香港地价、房价大跌，但大多数中低收入人群却仍然不得不生活在拥挤不堪的贫民区。
1953年，香港石硖尾棚户区一场大火，引致五万多人无家可归，迫使港府必须推行积极的公共房屋政策，来有效地安置灾民，随后建了更多的徙置区来解决众多社会最低层居民的住房问题。
1961年，香港政府推出廉租屋计划，开始着手解决为中低收入人群居住问题；随着香港经济条件的改善，政府开始“整体地改善居民住房条件”，1972年，香港政府又制订了“十年建屋计划”，随后成立了房屋委员会(房委会)，选择荃湾、沙田、屯门三处，作为落实十年建屋计划的首三个新市镇，为180万香港居民提供了设备齐全、环境合理的住所，并使中低收入人群以较低的租金改善了生活环境。
1978年，香港政府又推出了“居者有其屋”计划，将房屋售于中低收入阶层人士，帮助市民自置居所；1987年，政府又推出了长远房屋策略，除继续提供公营的租住房屋外，亦注重提供置业资助，使较有能力的公屋租户及中低收入家庭能够自置居所。
90年代，香港政府进一步调整策略，更着重公屋资源的合理分配，在确认公屋住户必须是有需要的家庭的同时，更以多种贷款办法，帮助市民置业；此外，1998年初的“租者置其屋计划”及“自置居所贷款计划”的推出，又使更多的公屋租户迅速成为业主。
自置居所贷款计划于2003年1月被新的置业资助贷款计划取代，由于房委会已不再以鼓励市民自置居所为已任，2004年7月起，房委会终止置业资助贷款计划。
3－4国外发达国家居住保障体制成功经验及启示
国外发达国家尽管在经济上基本上都建立了完善的市场体制，但大多数国家把中低收入人群的住房问题看作社会问题来对待，而不是解决经济问题；虽然各国政府制定中低收入家庭住房政策的背景、目标和手段不尽相同，但其主要措施不外乎从以下几个方面入手：
1）从宪法及法律上使住房保障实施做到有法可依
发达国家政府的住房保障制度基本上是以法律形式存在的,反映在不同时期的住房法规中,不同形式的法律法规在建设住房保障制度方面起了不可替代的作用,为公共住房政策的实施提供了法律依据和保障。
2）建立高度集中的住房保障实施机构
为了确保住房保障法律制度及各项政策有效地执行，建立从上而下的、高度集中的实施机构，避免受到地方政府的干扰，不仅提高了整个保障系统反应速度，而且降低了相应的监督成本。
3）根据住房发展阶段明确保障的目标及范围
不同的住房发展阶段,住房的供求关系状况有很大的差别,住房保障的需求程度和发生作用的范围也会相应产生很大的差别。在住房严重短缺时期,应当适用最有利于刺激住宅的供给、加快住房建设的政府直接建房方式;在住房供求关系比较缓和时期,采取房租补贴的方式,则更具有选择性,更有利于减少保障资金支出；在住房短缺时期,其住房保障制度的目标群范围几乎包括高、中、低收入阶层;随着住房短缺问题的逐步解决,住房保障制度目标群的范围逐渐转向中、低收入阶层;而随着住房条件的进一步改善和住房发展阶段的进一步升级,目前,发达国家政府住房保障制度的目标群完全锁定在低收入阶层。
4）建立动态的调节机制及实施手段
住房政策即使适应客观条件的变化，形成动态的调节机制，比如保障政策手段从“砖头补贴”向“人头补贴”转变，对不同收入阶层的家庭分层次进行补贴。
通过这种动态调节机制根据住宅市场出现的新情况、新问题，有针对性地调整保障内容和保障方式，基本解决了低收入家庭的住房问题。
5）大力发展住房金融、提高财政能力
发达的住房金融为发达国家建设住房保障制度创造了条件。一方面，发达的住房金融为公共住房政策创造了宽松的外部环境；另一方面,发达的住房金融为降低广大中低收入居民申请贷款门槛，增强其购房能力提供了条件。
财政支付能力是保持住房保障制度运行可持续性的基础性因素,要使住房保障体制的运行具有可持续性,必须考虑政府的财政支付能力，同时，还必须多渠道筹集住房保障资金,大力提高财政支付能力。
6）与其他社会保障互相配合
住房保障作为社会保障的一个方面,其建立、完善离不开其它保障制度的支持和配合。医疗、失业、养老等保障制度的建立健全,可以对住房保障制度的构建起到保驾护航的作用,可以稳定居民的心理预期、促进消费观念的转变,有效解决低收入阶层的生存和发展问题,促进社会各阶层相互融合。因此,在构建住房保障体系的同时,还应该健全、完善其它住房保障制度。
