爱华网[提要]采取什么样的补贴方式对经济适用房的政策效果有着重要影响，针对我国现行“砖头补贴”方式带来的诸多问题，本文设想了“人头补贴”的基本框架并进行了利弊分析，最后结合我国实际情况提出完善经济适用房补贴方式的基本对策。
[关键词]经济适用房；住房补贴；政府监管
经济适用房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房，它主要通过政府的财政补贴来提高购买者的支付能力，从而达到解决中低收入家庭住房问题的目的。在经济适用房管理机制中，补贴方式是否科学、有效是影响其政策效果的重要因素。
1我国经济适用房补贴方式的现状
经济适用房的补贴方式主要有两种，一是“砖头补贴”，二是“人头补贴”。“砖头补贴”可看作是一种实物补贴方式，即通过优惠政策降低经济适用房的销售价格来提高购买者的支付能力，其补贴需要房屋的成功销售才能最终得到落实。“人头补贴”属于货币补贴方式，主要通过政府对中低收入阶层直接给予经济支持来达到政策目标。目前在我国实行的是“砖头补贴”的方式，根据《经济适用住房管理办法》等法律法规，经济适用房的建设主要享受以下优惠政策：一是建设用地实行行政划拨，免除了土地出让金；二是建设和经营中的行政事业性收费减半征收；三是小区外基础设施建设费用完全由政府负担。我国通过这些政策来减少经济适用房的开发成本，进而降低其市场价格，对具备购买资格的中低收入者进行间接的经济支持。
2现行补贴方式存在的问题
2.1政府监管成本过高
现行的“砖头补贴”是一种间接的补贴方式，财政补贴需要经过开发商这一环节通过销售的完成过渡到购买者手中。为了使政策优惠能够切实落实到中低收入阶层身上，避免在过程中间被非法占用，政府需要对经济适用房的开发、建设、销售等诸多环节进行大量的监督、管理和审查，主要包括：对开发商的资质、开发业绩和社会信誉进行审查；对房屋建筑面积、施工质量等进行监管；制定并公示经济适用房的基准价格和浮动幅度；审核居民经济状况以确定具备购买资格的家庭；监督经济适用房的销售和市场流通，防止开发商违规销售和弄虚作假等行为。这些工作偏离了正常的宏观调控职能，增加了政府的行政监管成本，也造成了政府的工作效率下降。
2.2住房市场的发展受阻
在目前的补贴方式下，市场机制的发挥受到了阻碍，同时也不利于住房市场体系的发展与完善。一方面，政府为了财政补贴的最终落实，对住房市场进行了较多的直接干预，如参与经济适用房销售价格的制定、限制开发商的利润率、监管经济适用房的销售过程等，这些行为破坏了市场的公平竞争，有背于住房商品化、市场化的改革目标，也影响了普通商品房的正常价格。另一方面，现行的补贴方式只针对新开发建设的经济适用房，而对购买低档二手房则没有规定相应的优惠政策，同时“补砖头”又导致了经济适用房与普通商品住房存在了较大的价差，为了防止出现个人或机构违规投资炒房等不合理现象的出现，切实保障中低收入群体实现居住需求，相关法律规定经济适用房在购买满一定年限后才能按市场价出售，这就限制了中低收入家庭进入二手房市场，不利于住房二级市场的发展和市场体系的完善。
2.3补贴效益流失严重
在“砖头补贴”这种间接补贴方式下，政府首先通过免除土地出让金、减免行政事业性收费等途径将财政补贴发放给开发商，再过渡到具备购买资格的消费者手中，这其中需要经过施工建设、房屋销售等环节，补贴效益在这些环节中会产生不可避免的磨损，并可能因一些违法现象的出现造成严重的流失。一是在工程建设中，部分开发商因利益的驱动会想方设法抬高名义成本，从而在受限制的利润率下提高实际利润额。二是在销售时，开发商利用自己相对于政府和低收入者的信息优势，设法提高实际销售价格，将部分补贴转化为利润的形式滞留在自己身上。三是在当前经济适用房供应面过宽，政府对居民经济状况审查不严的情况下，一些高收入群体利用自身的经济、政治等方面优势更容易地购买到了经济适用房，这就使财政补贴的流向出现了偏差，没有真正达到政策目标。
2.4补贴分配灵活性差
“补砖头”的方式实际上是通过限定经济适用房的销售价格来将补贴一次性发放给购房者，使得补贴的分配不够灵活。一方面，随着经济的发展，购买了经济适用房的居民在未来几年内可能会有较大的收入增长，不再满足补贴要求，但目前这种静态的、一次性的补贴方式不能对其进行及时有效的调整。另一方面，在中低收入群体中，不同家庭的经济状况仍然存在差异，但在现行的补贴方式下，只有购买了经济适用房的家庭才能得到实际的补贴，得到补贴的多少也因所购房屋的价格、面积的不同而异，这就不能根据具体家庭的经济状况来给予不同水平的补贴。
2.5地方政府的积极性受挫
目前经济适用房的价格优势主要体现在免除土地出让金、减半征收行政费用等方面，但在部分地方政府“以地生财”、“经营城市”的思路下，经济适用房的建设缺乏激励机制，地方政府倾向于减少经济适用房的规划用地面积以相对增加土地出让金收益，或是将远离市中心、基础设施较差、价值较低的土地用于经济适用房的建设，增加了购买者的使用成本。例如，在湖南省，2005年计划建设经济适用房100万平方米，总规模比2004年缩减了三分之二；在北京，从2003年到2005年，经济适用房建设占全市住宅竣工面积的比重也持续下降。
3“人头补贴”方式及其利弊分析
3.1“人头补贴”方式及其粗略设想
“人头补贴”属于财政补贴中的货币补贴方式，补贴被直接发放给中低收入家庭，以提高他们的购房或租房的支付能力，帮助解决这部分群体的基本住房问题。在这种补贴机制下，首先，政府需要建立起一个完备的居民收入财产状况审查机制，以此来了解各阶层居民的经济状况和住房条件，从而确定享有补贴资格的家庭范围以及不同档次的补贴水平，对不同经济状况的家庭给予不同数额的住房补贴；其次，相关部门要根据各地实际情况，确定享有财政补贴的家庭购买和租赁房屋的销售价格、建筑面积、容积率等方面的标准，以保证政府补贴是针对中低收入群体的基本居住需要，达到真正的政策效果；最后，政府部门需要根据各家庭经济收入状况的变化及时调整补贴标准和补贴对象，保证补贴效益的最大化。
3.2“人头补贴”方式的优势
（1）有利于减少政府的行政成本
在“人头补贴”的方式下，财政补贴被直接发放给中低收入家庭，省去了中间开发建设和销售的过渡环节，减少了政府的行政监管成本。“人头补贴”主要需要政府部门审查居民的收入财产状况、确定购买或租赁房屋的标准，并及时调整补贴对象和数额，而无需对工程建设施工、经济适用房销售等环节进行特别的监管。相对于“砖头补贴”来说，“人头补贴”的机制免除了政府审查开发商资质、监管施工建设的房屋规模、参与制定经济适用房销售价格、监督经济适用房销售等大量工作，节约了行政成本，提高了政府效率。此外，在“人头补贴”的方式中，经济适用房的开发建设不必完全依赖政府的规划，中低收入家庭可以在市场上购买或租赁符合标准的中低档商品住房，只有在市场供给不足或过剩的情况下，才需要政府通过城市规划、土地政策等手段进行调控，减少了相关部门在土地规划和城市规划等方面的大量工作。
（2）有利于完善市场机制
与“砖头补贴”方式不同，“人头补贴”方式不是通过降低经济适用房销售价格来提高中低收入阶层的支付能力，而是用直接补贴的办法解决这部分家庭的居住问题，这就利于完善市场体系、发挥市场机制。一方面，“补人头”的方式不会改变经济适用房的正常市场价格，其价格构成与普通商品住房基本一致，这就防止了住房市场上土地出让方式双轨制和住房价格双轨制的出现，有利于市场经济中的公平竞争，健全了市场机制。另一方面，在“砖头补贴”的机制下，享受补贴的居民购买或租赁的住房并不局限于政府规划中的经济适用房，市场上符合标准的中低档商品住房也可以纳入范围之内，并可以逐步将政府的建设规划转变为调控经济适用房供应的手段而非决定其供给的主要力量，这就可以将市场机制的力量引入到住房保障体系，并促进整个住房体系的完善。
（3）有利于提高补贴效益
在采用“补人头”的方式之后，住房补贴可以直接给予符合条件的中低收入阶层，相对于“补砖头”来说更为直接和灵活。在“人头补贴”方式中，不需要经过开发商之手，通过房屋建设、销售来过渡到购房者手中，而是直接发放给符合政策要求、需要购房或租房的家庭，避免了过渡过程中的正常磨损和开发商非法占有的现象，提高了实际补贴效益。同时，“人头补贴”可以以每月冲抵部分房租或贷款月供的形式予以发放，不同于“砖头补贴”中的一次性补贴，这就可以根据各家庭经济状况的变动及时调整补贴对象和补贴水平，达到住房补贴的效益最大化。
3.3“人头补贴”方式的局限性
虽然“人头补贴”方式具有诸多优势，但其在我国仍存在局限性，可操作性不强，这主要体现在两个方面。一方面是配套制度不健全，例如：“补人头”的方式必须需要有成熟的居民收入财产审查机制相配套，使政府能够科学合理地确定补贴对象，但目前我国的法律环境、统计制度等都决定了这一机制不可能在短期内建立起来。同时相关统计部门对住房市场上的价格、空置率等数据的获取、计算等也还不够成熟和完善，数据的真实性和参考性不强，不利于确定经济适用房及同档次商品房的标准。另一方面，“人头补贴”方式也需要科学地制定补贴发放标准、变动机制以及在不同情况下的发放方式等，这都需要进一步的深入研究，但到目前国内的相关理论研究还不深入、不成熟，“人头补贴”方式的理论指导匮乏。
4完善经济适用房补贴方式的对策
4.1短期内大力完善“砖头补贴”方式
配套制度不健全、理论研究不成熟等问题决定了我国不可能马上实行“人头补贴”，目前“补砖头”的方式仍有存在的必要性和合理性，因此在短期内，我国仍需要尽可能的健全和完善现行的经济适用房补贴方式，发挥其应有的功效。一是要合理确定城市规划和土地规划，保证经济适用房建设用地的供应，改变当前开发建设不足的情况。二是要清除经济适用房开发建设中的不合理收费，使其价格构成更为清晰合理。三是要明确界定中低收入阶层，适当缩小供应对象的范围，集中力量先解决收入水平更低、住房条件更差的家庭的居住问题，缓解当前经济适用房尖锐的供需矛盾。四是要严格审查经济适用房的销售，坚决制止部分高收入阶层违法投资、购买经济适用房的行为。
4.2逐步加强“人头补贴”的配套制度建设
从中长期来看，实行“人头补贴”方式是我国经济适用房改革的基本趋势，建立相关配套制度不仅是健全经济适用房制度的需要，同时也是发展房地产市场、完善政府职能的重要任务。居民财产收入审核机制是重要的配套制度之一，目前我国还没有一个权威的部门或专门的制度来判定家庭的财产状况和收入水平，因此需要加快这一机制的建立。同时也需要加强和完善对房地产市场的相关统计工作，取得真实的住房价格、建筑面积、市场租金等初步资料，并统计出切实有效的房地产指数、空置率等指标，从而指导经济适用房的补贴工作。此外，税收制度、产权制度、住房二级市场的状况也直接或间接的影响到住房补贴的政策效果，需要逐步加以完善。
4.3加强“人头补贴”机制的理论研究
“人头补贴”方式的实行，不仅需要配套制度的健全，也需要自身机制的成熟与完善。因此，这种补贴方式如何运作更为科学、有效，目前需要更多的理论探讨和研究。例如，住房补贴应采取何种方式发放给中低收入家庭，才能够达到既有力地支持其购房或租房，又不至于简单固定化，而可以根据家庭收入状况的变动及时调整补贴数额甚至增减补贴对象；在不同地区什么样的家庭才应当具备补贴的资格，补贴额应处于一个什么样的水平，将中低收入家庭的居住条件改善到一个什么程度才合理；居民在住房补贴的支持下所购房屋的产权状况如何等等。这些问题都有待于进一步的理论探索。
参考文献：
[1]冯长春.中国经济适用住房政策评析与建议.城市规划，1999，（8）.
[2]王诚庆.经济适用房的历史地位与改革方向.财贸经济，2003，（11）.
[3]刘学平，余鹏.再论经济适用房政策失败原因与补救路径.国土资源导刊，2004，（4）.
[4]单良，骆汉宾.改“补砖头”为“补人头”.中国房地产金融，2005，（5）.
