爱华网
摘要 在由计划经济向市场经济的转轨过程中，高校和企业一样，可能会遇到 “内部人控制”问题。解决这一问题的思路是完善高校治理结构，建立董事会控制下的行政领导负责制，并充分发挥教职员工的积极性和主动性，形成一种相互制衡的内在机制，并给管理者（经营者）以足够的激励。
关键词 转轨 内部人控制 高校治理结构
当前我国正处在由计划经济向市场经济的转轨过程中。如同企业一样，高校也面临着简政、放权、搞活的问题。从某种意义上说，高校也是一种企业──以人力资源为加工对象的特殊企业。高校知识密集程度高，资产丰富，现金流量大，如果在转轨过程中不能及时有效地调整和完善其治理结构，势必出现“内部人控制”问题，造成人力和物力资产流失，衍生腐败现象。因此探讨一下转轨经济中的高校治理，是一件很有意义的事情。
一、改革前的高校管理体制
我国高校的改革，远远滞后于企业的改革，虽从80年代中期提上日程，但一直到90年代初，仍带有传统体制的色彩。改革前，我国对高校实行的是一种以高度集权为特征的命令型管理，高校的人事、资金、财务，学生的进和出，统一纳入国家计划的轨道，高校没有办学的自主权。当时全国高校有三种类型：一种是教育部直属高校，即所谓的重点大学，其人事由国家确定，办学经费由国家拨付，毕业生面向全国分配；另一种是行业属高校，大多是专业学院，如冶金行业的钢铁学院、冶金学院，石油行业的石油学院，化工行业的化工学院，纺织行业的纺织学院、丝绸学院等，其人事和经费由所属行业部门解决，毕业生一般在本行业分配；还有一类是地方性院校，大多是师范学院、专科性学院，也有一部分综合性大学，但一般规模、名气都不大，经费、人事由地方决定，毕业生在本地区分配。上述三类高校尽管隶属关系不同，但在专业设置、课程安排、课时计划、招生数量、毕业生分配、职称评聘、人事工资、固定资产投资和处置等方面的自主权是一样的，全部要经由主管部门审批备案。高校没有自主权，也就没有竞争。当时全国普遍存在平均主义大锅饭问题。名牌重点大学的教师和一般院校的教师在经济上并没有什么差别，不同的仅仅是名气和感觉而已。
这种高度集权和平均主义不仅表现在国家与高校关系层面上，而且体现在高校内部。改革前，我国高校普遍实行的是校（院）、系两级管理，决策权高度集中在学校一级，系级不过是教学单位，没有财权、物权，也没有人事权。校内各系之间基本上是大锅饭，教师之间也是平均主义。这种高度集权的教育管理体制基本上是和当时高度集权的经济管理体制相适应的。只不过，由于高等学校的地位特殊——既是接班人的摇篮，又是重要的思想宣传阵地，因而意识形态的控制极为严格，在经济改革如火如荼、“放权、搞活”喊声震天的时候，高校管理体制基本上没有什么变化。
二、高校的现状与发展趋势
目前我国有高等普通本科院校742所，高职院校1109所，独立学院317所，合计共2188所（截止2007年4月13日，不含分校）。
严格说来，我国高校管理体制的根本性变革是从90年代初期开始的。随着社会主义经济体制由计划经济向市场经济的转型，高校管理体制不适应经济发展的矛盾越来越突出。高度集权的计划管理把高校管死了，把人管跑了，高校发展后继无力。因此，国家给高校下放了部分权力，如专业设置、招生规模、职称评聘、人事录用、学生分配等。与此同时，高校的资金来源也由单一的财政拨款，跑“部”钱进，改为多头筹措，如学杂费、校办产业收入、对外创收、社会捐助等。在资金的使用上也有了较大的自主权，不需要层层报批。
从发达国家情况看，高等教育是国民经济中一个重要的准产业部门，对国家和地方经济发展以及增加就业起着重要的推动作用。虽然政府对公立高校在资金上予以大力支持，如美国加州政府2007年度对加利福尼亚大学伯克利分校的拨款高达5亿美元，但政府对高校基本采用自治政策，从不干涉高校内部事务。从我国的情况看，随着向市场经济的转型，高校已逐渐进入市场化轨道，在生源、师资、资金和品牌等方面的竞争会越来越激烈。与此同时，高校的自主权会越来越大。在这种情况下，如何建立并完善高校的治理结构，提高教学质量，增强发展后劲，同时预防腐败发生，成为政府和高校不得不考虑的问题。实际上，随着高校权力的扩大，由于制衡机制没有相应地建立起来，“内部人”控制问题和腐败现象已初露端倪，如有的贪污受贿、损公肥私、公款吃喝玩乐；有的拉帮结派、任人唯亲、妒贤嫉能、压制人才；有的利用信息不对称，欺上瞒下，欺下媚上，骄横跋扈，独断专行；有的官本位思想严重，轻视知识，鄙薄人才，一切向权看，等等。此外，职务终身制、能上不能下的问题也没有得到切实解决。这些问题的产生和蔓延，不仅影响到高校自身的稳定和发展，而且影响到社会的进步和人类文明的进化，因此必须予以高度重视。
三、高校治理的基本框架
经过近几年的整合和扩张，我国高校规模大为扩大，目前大多采取校、院、系三级管理，部分规模小的学校采取两级管理。最高一级是一个资源配置中心，主要负责制定政策、确定发展战略、公关宣传、组织生源、资金筹措、人员调配、资产运营等功能，并负有对下级的检查、检督、指导之责。中间一级是一个教学科研实体，负责教学计划的订定、专业之间的协调，动员和组织科研攻关，评聘人才等，有的还具有创收功能，如对外开展培训、咨询等。基层一级是一个专业教学科研单位，主要负责落实教学科研计划，组织实施教学，维护教学秩序，保证教学质量。这种结构类似于小阿尔弗雷德·钱德勒（1987）提出的Ｍ型结构，即分权的多分支单位的结构。这种结构要求在组织的每一个层级上都建立起一套制衡体系，以保证管而不死，放而不乱。
高校不同于一般企业的地方在于：第一，高校是知识型产业——人员素质高，知识含量大；第二，高校是特殊的生产经营单位——产出知识和人才；第三，高校教师的劳动具有较大的弹性，且不易监督（监督严了会起相反的效果）。这些特征决定了高校的治理既不同于政府的治理，也不同于企业的治理。
在高校的所有者中，既包括高校实物资本的投入者，如：政府、企业、社会团体、慈善家、基金组织等，也包括人力资本的所有者——教职工。严格地讲，教师是高校的主体，特别是那些学术造诣深厚、德高望重的教授和年富力强、才华横溢的中青年教师是高校最可宝贵的财富，他们应有权参与决定学校重大事务。况且一旦出现“内部人控制”问题，首先利益受损的是广大教职工。因此，校董事会中应给他们留出足够的名额。一般地，校长应由董事会聘任，向董事会负责，并尽可能实行年薪制，以保证校长尽心尽责，不偷懒。如果校长完不成预期目标或不称职，校董事会可以解聘。党政部门应尽可能少地直接参与学校事务，包括人事安排，而要尽可能多地发挥宏观调控作用。为更好地发挥董事会的作用，董事会下可设立若干个专门委员会，如筹资委员会、审计监督委员会、教学质量评估委员会、发展规划委员会等等。董事会中也可聘请一部分外部董事，如企业家、社会贤达、知名人士等等，但他们一般不应有投票权，除非在学校做了实体性投资。
院董事会的主要职能是监管。一方面监督院长的行为，看其是否贯彻落实了上级决策，是否存在欺上瞒下、弄虚作假、不负责任的问题，有无打击报复、以权谋私、侵犯教工利益的现象等等；另一方面决定学院重大事务，如结构调整、职称评定等。院长可由校长提名，报董事会通过。董事会的成员由校董事、教师和学生代表、外部投资者组成，其中教师代表应占多数。
系教授（师）委员会是民主监督和民主管理的基层组织，其成员由教授组成，没有教授的由骨干教师组成，主要职责是监督和约束系主任，防止其滥用权力；同时决定系级重大事务，如人员聘任、教工奖惩等。系主任可由院长任命，也可由教职工选举产生。
目前我国高校普遍实行的是党组织领导下的行政首长负责制。由于党政分设，造成机构臃肿，人浮于事，大大降低了办学效益，加上党务工作者不掌握实际支配权，有时难以起到监督约束作用。在新的高校治理结构下，党组织负责人可以担任董事会主席（但每人只有一票），这样不仅可以更好地发挥党组织的保证监督作用，而且可以使自身置于群众的监督之下，有利于克服腐败现象，解决代理问题。
高校治理是转轨过程中出现的新情况、新问题，需要高校主管部门、专家学者、高校管理人员和师生员工及社会各界共同研究解决。
（原发于高教研究，此次稍做修改）
