逆向选择与道德风险 信息不明责任不清诱发地方债道德风险



     地方债务的审计即将展开。地方债到底规模有多大,问题有多严重,现在没有人能够说清楚。

  地方债的最大病灶,就是它的信息根本不透明,责任不清晰。如果解决不了这个问题,地方债将永远伴随着噩梦。

  《预算法》规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”按这个规定,一般情况下,地方政府并无发债权。

 逆向选择与道德风险 信息不明责任不清诱发地方债道德风险
  不许地方政府发债的理由或许是怕地方不负责地发债导致债务失控,造成财政风险。不许发债,那就需要中央政府对地方政府加强监管,管住地方政府借债之手。但是,在监督者中央政府和被监督者地方政府之间,存在严重的信息不对称。很多关键信息,地方政府知道,但中央政府不知道,为了逃避监管,地方政府有很强的动机隐匿相关信息。由于存在信息不对称,中央对地方的监管是很难奏效的。地方政府借债的手段多种多样,而债务又不列入预算,借债信息完全不透明。无论是当地人民还是中央政府,都很难掌握地方政府债务详情。等到中央政府发现问题严重,准备审计的时候,债务已经积累得非常多,债务风险已经非常大了。显然,信息不对称诱发了地方债务的道德风险。

  中央政府兜底,强化了地方政府的道德风险。但是,如果中央政府放手不管,又会怎样?在目前地方并不自治,地方民主制度并不健全,地方人民对于地方党政的监督几乎不存在的情况下,中央政府如果放弃对地方的监管,约束借钱花销的冲动就只好寄希望于地方当局的自律,而事实证明,政府的自律是绝对不可靠的。如果没有中央政府的监管,地方政府会更加为所欲为,举债规模不知将会达到什么骇人听闻的地步。所以,在地方民主制度并不健全,监督无力的情况下,中央政府仍然不得不作为地方政府的监护人,不得不为地方政府的债务承担无限责任。这实际上形成了一个恶性循环。

  对于地方债,现在的当务之急就是要建立信息披露机制,将地方债的信息完全彻底地向社会公开,接受从中央政府到地方百姓的全程监督。建立信息披露制度,公开所有债务信息,是公共财政、阳光财政所必需,符合最简单的常识。地方政府的债务既然需要地方人民埋单偿还,严重时还需要中央政府兜底,那么为偿还债务的人当然应该知道借钱的人到底借了多少钱,借得是不是合理,用于什么地方,用得是不是有效。

  但是信息公开,遇到了难题。将债务列入预算,向社会公开应该是债务信息公开的最重要的一条途径。但《预算法》禁止地方政府预算列赤字,这个规定恰恰成为地方政府隐瞒债务,拒绝债务信息公开的保护伞。《预算法》此条规定的目的,是禁止地方政府举债;但地方政府玩弄种种花招继续举债的同时,却“依法”将债务不列入预算,也不向社会公布。这样,预算外运作的地方债务就完全处于黑箱之中,很难为地方人大和中央政府所准确知晓,地方百姓当然更无从了解了。

  更成悖论的是,既然《预算法》禁止地方政府在预算中列赤字,那么,要求地方政府建立信息披露制度也就与《预算法》规定相抵触。因为如果建立信息披露制度,要求地方政府披露债务信息的话,则意味着承认地方政府可以借债,有权借债。这无疑是违背《预算法》的。所以,到目前为止,也没有规定要求地方政府将债务信息完全彻底地向社会公开。

  地方政府借债本来是违法违规的。但是正因为它违法违规,反而比合法合规来得更加游刃有余,畅行无阻,给监管带来更多的困难。问题的关键在于对《预算法》的错误理解。《预算法》禁止地方预算列赤字,意味着预算内不能列入债务,当然它还意味着预算外同样不能任意举债。但现在的问题是,《预算法》只管预算内不列债务,不管预算外举债。预算外举债该承担什么责任,该怎么处理,《预算法》也没有只言片语的规定。对于地方政府来说,既然《预算法》管不到预算外的事,预算外举债不受《预算法》约束,那就索性预算外大肆举债,谁也管不着。

  中央政府即将开始的地方债务大审计,一定能够查出些问题,暂时解决一些问题。但是,不可能解决长期的问题。既然债务信息不必向社会公开,中央的监管也可以欺骗,因而可以规避,既然借了钱最终中央政府要兜的,既然违规举债也不必承担什么责任,那么,作为地方政府尤其是地方主要官员来说,谁不借钱谁就是傻子。近些年,很多官员通过大肆举债轰轰烈烈地将GDP搞上去了,也升官高就了,却留下一大堆烂账,但也从来没有任何一个官员因为地方债务问题而影响升迁,受到查处,也没有一家政府因为无法偿还债务而破产清偿。信息不明责任不清,地方债务将会长期困扰整个社会。

  

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