爱华网4．20世纪美国几大银行法及法规变迁《格拉斯—斯蒂哥尔法》(1933年)此法案是20世纪30年代经济大萧条的产物。1929年美国股票市场狂跌后，金融恐慌，老百姓生怕在银行里的存款朝不保夕，争先恐后去银行取款，导致银行资金周转不灵，接二连三宣告破产，当时，五个银行里就有一个倒闭。银行挤兑(bank run)又导致产业资金匮乏，投资紧缩。连环效应，银行影响银行，银行影响产业，产业又反过来影响银行，最后引爆了美国历史上最深刻、最持久、危害最严重的经济大危机。国民生产总值下降30％，失业率高达1/4。在此之前，美国的经济危机也是连绵起伏，周而复始。美联储1913年的成立，也是因为美国之前经历了1873年、1893年和1907年几次银行危机，觉得有必要建立美联储这样最后贷款人的角色，以稳定局面，树立信心。1925年，美国还通过《麦克法登法》(McFadden Act)¬，禁止银行跨州经营，意在减少竞争、减少银行的关联、减少银行“多米诺骨牌”似的连锁倒闭。但这些都不能阻挡30年代的大萧条。美联储当时非但回天乏术，还被指责政策不当—— 采取了一系列提高利率等紧缩货币措施，导致雪上加霜。著名经济学家、诺贝尔奖获得者米尔顿 8226; 弗里德曼(Milton Friedman)就是如此这般指责美联储当时的政策的。20世纪30年代美国的失业人群aihuau.com在寻找根源、甚至“替罪羊”的时候，当时许多人，尤其是国会议员，认为这是银行间恶性竞争、在证券市场上投机作祟的结果；拿着老百姓的血汗钱，去冒险赌博，肥了自己，损了民众。这种“强盗”行为必须严加制止，以免历史重蹈覆辙。1933年，参议员格拉斯和众议员斯蒂哥尔(皆为民主党)推动了这项历史性的《格拉斯—斯蒂哥尔法》，制定出很多行政上的条条框框，限制银行的所作所为。诸如，为了限制银行间恶性竞争，支票账户不能支付利息、储蓄账户有利息上限；银行设立分行有严格限制；不能将存款投资于股票市场，以免风险过高；设立联邦储蓄保险公司FDIC(Federal Deposit Insurance Corporation)，为老百姓的存款作担保。还有重要的一条是将商业银行和投资银行业务分开，让银行作出选择，两者取一。为此，显赫一时的摩根财团被迫一分为二，分成从事商业银行业务的摩根银行和从事投资银行业务的摩根斯坦利银行。《银行控股公司法》(1956年)及其补充案(1970年)“二战”后，银行为了绕开法律对商业银行的严格限制，开始通过设立控股公司的途径来涉足其他经营领域。这方面尤其突出的是通过跨地区建立或收购银行，达到跨州经营的目的。当时有很多州，严格限制州内银行及其分行的数目，然而州政府很难控制跨州经营的银行控股公司，于是，控股公司觉得有机可乘，可以在基本上没有什么限制的情况下，建立起坐落在不同地区的不同银行，并建立诸多非银行金融机构，试图跨州运营诸多被禁止的活动。一时间，银行控股公司蓬勃发展。1956年通过的《银行控股公司法》，重申《麦克法登法》对跨州经营和收购银行的限制，重申《格拉斯—斯蒂哥尔法》对银行经营业务的限制，规定控股公司只能从事银行及与其紧密相关的业务，而必须脱离其他业务，这其中包括保险业务。归根到底，此法案限制银行控股公司，尤其是辖有多个银行的控股公司从事非银行活动，又进一步加强对银行的监控。1970年通过的银行控股公司法补充案，在此基础上，又重点加强对单一银行控股公司诸如此类的管制。因为1956年法案只是针对拥有多家银行的控股公司，而没有提及单一银行控股公司，所以又发现漏洞，单一银行控股公司雨后春笋般建立起来，从事多项非银行活动，甚至农业、采矿、房产、批发零售等。1970年的补充案，将1956年对辖有多家银行的控股公司的要求，扩展到对单一银行控股公司。一系列有关储蓄机构的法规(20世纪80年代)20世纪80年代，美国国会针对新兴的储蓄贷款协会(savings and loan associations，简称S&Ls，储贷会)，进行了一系列松绑的实验，旨在给予储贷会更多的、一般商业银行享受不到的经营自由，以促进其发展。储贷会，也称储蓄机构，类似商业银行，执行着接受存款、提供贷款的职能。但它同时又补充商业银行的空缺：商业银行的重点客户是企业商家，为它们提供中短期商业贷款；而储蓄机构主要是针对个人消费者，为个人提供房屋抵押长期贷款。从这个意义上说，它开辟了一个专为消费者服务的新天地。但由于储蓄机构的资产负债结构更具有“借短贷长”的特征，所以孕育着潜在的危机。1980年，国会推出《储蓄机构放松管制和货币控制法》(Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act)，并进而于1982年推出《储蓄机构法》(Depository Institutions Act)，赋予了储贷会大有作为的广阔天地。从资产的角度上看，这些历史上曾被全面禁止参与房屋贷款的储蓄机构，忽然间被允许拥有占其资产值40％的贷款业务，并被允许拥有资产值30％的消费者贷款，以及资产值10％的商业贷款与租赁。更有甚者，它们还被允许持有资产值10％的垃圾债券(junk bond)或股票。而商业银行是被禁止涉足垃圾债券或股票的。从负债角度上看，储蓄机构可以不受限制，根据市场波动，提供储蓄利率。FDIC也根据1980年的法案，将储蓄保险从4万美元提高到10万美元，更成为储贷会吸引资金的口号。一时间，储贷会蒸蒸日上，资产和负债茁壮成长。岂料，储贷会生不逢时。从20世纪80年代初开始，美联储为压制通货膨胀而实施双位数高利率政策，储贷会特有的“借短贷长”的隐患便暴露出来了：它的长期贷款的利率早已锁定在低利率水平，无法变更；但它的存款，此时需要支付双位数利息率。结果必然是入不敷出，严重倒挂。储贷会这时孤注一掷，冒险参与了高风险垃圾债券的投资，希望借高回报挽回局面，弥补“借短贷长”的窟窿。无奈，美国经济又不景气，萧条低迷，垃圾债券更像是“烫手的山芋”，不违约已是够好的了，怎还能期待高回报。这如同雪上加霜，加剧了储贷会的财政困难，造成事态的进一步恶化。1982年年底，这些机构的损失已经达到100亿美元，超过半数以上的储蓄机构出现了严重的财务危机甚至破产。为这些储贷会作储蓄保险的联邦机构FDIC，即便倾其全部保险基金，也弥补不了巨额的索赔，面临着岌岌可危的严峻考验。最后，只能由国会出面赈灾，耗资1500亿美元的巨额纳税收入注入这些机构，让它们渡过难关。同时，1989年，国会推出了《金融机构改革、恢复与强化法》(Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act)，重新实施1982年以前对储蓄机构有关资产选择的限制，提高储蓄保险费用，实施与商业银行同样的监管标准，并设立储贷会监管署(office of thrift supervision，OTS)，负责对储贷会进行全面系统的监督管理。至此，一场放松管制的实验，在损失惨重的情况下鸣锣收兵。储贷会的危机，与其说是时运不济，不如说是因为缺少风险意识，急功近利，再加上几乎没有任何监管措施，放任自流所致。所以，放松管制不等于放任自流，不等于不要监管；银行的监管还是要与时俱进、与日俱新、不可松懈半分。这场危机过后，储贷会经历了合并兼并风潮，又接二连三被商业银行购买吞并，现在已经所剩寥寥，不再在金融舞台上扮演重要角色。美联储重新解释《格拉斯—斯蒂哥尔法》世界上大部分国家都奉行全能银行政策，如德国、瑞士、加拿大等，一个银行基本上可以从事任何金融业务而不受法律限制。英国与日本也分别在近二十年，进行了“大爆炸”式的金融改革，突破了传统分业经营的框框，采取了全面混业经营的模式。相比之下，美国银行的分行、分业、条块经营的劣势显而易见(跨州经营的限制早在1994年通过《州际银行与分行效率法》(Interstate Banking and Branching Efficiency Act)时被取消)。面对国际和国内金融业的激烈竞争，而变更法律条款又一时半载遥遥无期时，美联储便当机立断，单方面重新解释法规，以利银行扩大地盘，重整旗鼓。1986年，美联储首次对《格拉斯—斯蒂哥尔法》中的第20条(section 20)进行诠释，规定商业银行不能“主要从事”(engaged principally)证券业务，但词语用得模棱两可，没有对“主要从事” 作具体定义。美联储便觉得有机可乘，单方面将“主要从事”界定为5％：只要证券业务给银行带来的收入不超过银行总收入的5％，便不算违规，可以大行其道。这其实是在为一些商业银行承销商业票据、市政债券和住房抵押债券等业务大开绿灯。1987年，格林斯潘成为美联储主席。在他领导下，1989年，美联储再一次重新解释第20条，将“主要从事”的定量从5％提高到10％，以便商业银行从事股票和债券承销。这类项目所涉及的规模和金额，一般都比前一段所提及的商业票据等项目大得多。与此同时，国会一直试图推翻《格拉斯—斯蒂哥尔法》，但每次到最后都遭到众院否决。这里面很重要的一个焦点，是由谁来主导合并后金融巨鳄的监管，OCC和美联储都欲争霸领袖人物地位，争执不休，不可开交。1996年，美联储又再一次采取惊人之举，将“主要从事”的上限进一步提升到25％。这一举动，事实上宣告了《格拉斯—斯蒂哥尔法》在分离银行和证券业务方面的无效。任何一家银行控股公司，若想从事证券业务，基本上都可以维持在25％的上限内，银行总还有很多其他业务带来主要收入。这是个重大的解放银行手脚的举动，让银行放手大胆，挺进证券业，达到事实上的混业经营。“有条件要上，没有条件，创造条件也要上”。国会不取缔《格拉斯—斯蒂哥尔法》，美联储只好单方面独立行动。《金融服务现代化法》(1999年)
1999年10月22日，经过25年12次的尝试，国会最终决定废除《格拉斯—斯蒂哥尔法》及《银行控股公司法》的限制，取而代之以新法案《金融服务现代化法》(Financial Services Modernization Act)，又称Gramm- Leach-Bliley Act(GLBA)，是根据提议该法案的三个国会议员的姓氏来命名的。新法案允许美国金融公司及所属子公司、分公司可以从事任何跨行业、跨部门、跨地区的金融业务，而不受到法律约束，从而结束了美国半个多世纪分业经营的局面，宣告混业经营的正式到来。新法案出笼前，《格拉斯—斯蒂哥尔法》等限制经营的法案，已经日益遭到侵蚀，支离破碎。新法案一劳永逸，彻底放开，允许金融全能公司的存在和运作，并定义这类公司为“金融控股公司”(financial holding company)，取代过去的“银行控股公司”的头衔。新法案确立美联储为伞型监管者的领导地位，而确定其他监管机构为职能监管者地位，对监管部门重新作了定义，这也是该法案的重要里程碑。在该法案下，美联储为总协调，OCC负责联邦注册银行，美联储和州政府银行厅(SBD)负责州注册银行，FDIC负责未加入美联储系统的州注册银行，SEC负责证券业务，州保险业监理署负责保险业务。每个职能监管机构的职责同过去相差无几，只是美联储独占鳌头，依靠总协调的身份触角广为延伸，驰骋各大疆场。《金融服务现代化法》被认为是美国20世纪末最重要的金融法案，它正式结束了大萧条时代的理念和产物，肯定了新的金融时代的到来，审时度势地将美国金融业纳入世界的范畴，增强了美国金融业的综合国际竞争力，为21世纪美国金融帝国翱翔世界奠定基础。
