爱华网在现代公司制企业，所有者通过股东大会把经营权委托给董事会，这是第一层委托代理关系；董事会把经营管理权委托给经理层，这是第二层委托代理关系。 理论界和实际工作部门都认为，我国国有（独资）控股公司是由所有者、经营者、管理者、监督者和员工共同构成的，具有多层委托代理关系的分权制衡统一体。但是，由于国有独资公司不设董事会，国有控股公司也存在“一股独大”产权障碍，所以使其第一层委托代理关系缺失，由此造成国有独资（控股）公司治理结构“先天不足”，本短文探索通过完善第二层委托代理关系矫正或弥补缺陷。
治理结构的先天缺陷
政府部门为什么不能亲自经营国有企业？主要原因有两个：第一个原因是因为政府部门在社会主义市场经济条件下，没有能力也经营不好国有企业；第二个原因是因为，政府主要担负着社会和经济管理职能，政府追求的是经济、社会的稳定和发展，其行为目标是多元化的。政府如果亲自经营国有企业，就会把政府的目标强加给国有企业，就会重新回到原来的“政企不分、政资不分”。而企业(公司)的本质是盈利，是以追求盈利最大化为首要目标。所以，所有者代表（国资委）只能作老板，而不能同时兼作经营者。国家应该做好老板份内的事，而把经营权委托出去，于是就产生了国有控股公司中的第一层委托代理关系，即通过股东大会把经营权委托给董事会来行使。但是，由于存在“一股独大”的产权障碍，国有控股公司股东会主要体现国家所有者的意志，所以使第一个层次的委托代理关系并不具有实质性意义。 如果说股东会是国有控股公司中的权力机构，由它来选择董事成员并组成董事会，那么董事会就是公司里的决策机构，即由董事会来掌握公司的经营权。从所有权的权能分解和分配看，所有者代表(国资委)保留剩余索取权和经营者选择权(选择董事成员并组建董事会)，而把制定经营战略、方针和选择经理人等重大决策的权力委托给董事会，董事会是公司里的决策机构。 董事会制定出公司重大经营战略后，还要委托给经理人(阶层)来具体执行，这是国有控股公司里的第二层委托代理关系。董事会通过制定经营战略来保证公司长远发展，但在瞬息万变的市场竞争中，战略的制定者却不能同时又充当战略的执行者。制定战略属于最主要的经营职能；而执行战略则属于最主要的管理职能，二者不能重叠起来。所以，公司里的日常经营管理主要是由经理人(阶层)来承担，经理人(阶层)是公司资源的主要掌控者。为了保证股东的利益，公司还要设置监事会来行使监督职能。从以上分析中不难看出，国有控股公司是由两层委托代理关系构成的分权制衡统一体。股东会、董事会、经理层和监事会必须各司其职、各负其责。经理层要向董事会负责；董事会要向股东会负责。在这里，“分权制衡”是一个非常重要的概念。分权才能互相制约；集权就可能走向“独裁”；分权才能责任清晰、权力到位，这是现代公司理论即法人治理结构的核心和精髓。国务院发展研究中心党组书记陈清泰最近又指出：规范的法人治理结构是现代企业制度的核心，其实质是使经营管理权从所有权中相对分离出来。
在股权多元化的公司中，董事会是由股东大会按“一股一票、少数服从多数”的原则产生的；而在国有独资公司或“一股独大”的国有控股公司中，董事长却是由政府部门依所有权直接行政任命的。在国有独资公司或国有控股公司中，政府部门直接行政任命党委书记(董事长)，意味着第一层委托代理关系事实上已经不复存在；在这个层面上，所有权和经营权还是合一的，并没有实现“相对分离”。也就是说，如果仅仅停留于此，那么国有企业的现代企业制度改革还不具有实质性的意义。 缺陷的弥补与矫正 基于上述分析，本短文认为：完善国有独资(控股)公司法人治理结构的关键，在于解决好第二层委托代理关系，即解决好董事会对经理人的委派，处理好董事会与经理层的委托代理关系和分权制衡关系。 目前在大多数国有企业，实际掌控资源的并不是经理人，而是企业的一把手即党委书记、董事长(有的由一人兼)。一把手(党委书记、董事长)虽然是企业资源的主要掌控者，但他们不是也不可能是真正的经理人。政府任命的董事长(党委书记)实际上是所有者和委托人的人格化；而经理人则是经营管理者和代理者的人格化。 事实上，在国有控股公司，经理人及其职能被虚化、弱化甚至被取代。因为根据前面的理论分析，一把手(董事长、党委书记)是由政府部门直接行政任命的，他是所有者的化身，他要向政府部门负责。正因为他是所有者的代表，实际上行使的是所有权，所以他才不能同时又行使经营管理权，否则就又回到“两权合一”的老路。 从国有独资(控股)公司一把手(董事长、党委书记)实际掌控企业资源这一事实出发，本短文认为：在这类公司中，所有权和经营权实际上还是“合一”的，长期以来存在的政企不分、政资不分问题并没有真正解决；国有独资（控股）企业事实上并不是所有者缺位，而是经营者和经理人缺位，国有企业(包括一些改制后的国有企业)事实上并没有真正的经理人，经理人及其职能被虚化、弱化甚至被取代。 上述问题的根本原因，就在于第一层委托代理关系的缺失，股权的集中使得所有权和经营权事实上还是联结在一起。在国有企业短期内还难于实现股权多元化的条件下，完善法人治理结构的可行方式是着力于规范第二层委托代理关系，即处理好经理人的选择、考核、激励及与董事会的关系等一系列问题。 国有独资（控股）公司大都属于大型企业集团，实行的一般都是母子公司管理体制，其经营实体是总公司下面的子公司。在国资委和总公司关系层面上，国资委是所有者（代表），总公司是国有独资或控股公司；而在集团内部，总公司成为所有者代表，由总公司投资形成下属的全资或控股、参股子公司。这样，在集团内部，通过规范子公司法人治理结构，通过强化子公司经理人资源的开发与管理，通过强化对子公司经理人的激励与约束，阻断国资委与总公司层面第一层委托代理关系缺失向子公司的传导，使经营权在子公司层面从所有权中相对分离出来，或许是解决上述问题的一种可行设想。其具体思路主要是： 既然第一层委托代理关系的缺失是由政府部门（国资委）直接任命一把手造成的，而这又是“一股独大”产权格局条件下暂时无法避免的；那么，大型国有（独资）控股企业集团对下属子公司的一把手，就不要再采取任命制，而要公开向社会招聘子公司正职。这里就不仅涉及到经理人的选择问题，而且也涉及到经理人选择者的激励问题，钟朋荣等对此有过专门论述。与此同时，还不能回避“党管干部”和党组织在企业中的地位等问题。相应的，可设想子公司党委书记由总公司副职领导兼任。这些问题，要另外专门探讨了。
