爱华网——基于规范中央转移支付制度角度的考察
王仕军
一、中国特色的怪现状：“跑 部 钱 进”
“跑部钱进”可以说是一种很有中国特色的现象。计划经济时期，由于国家财权、投资权高度集中于中央，“跑部钱进”现象很是普遍。因为当时的大小官员都知道计划就是经济，只要在国家编列的计划中占有一席之地，一年的任务就算完成了一半。改革开放后，随着国家投资体制和财政体制改革的逐步深化，“跑 部 钱 进”现象有所减少。但1998年我国实施积极的财政政策以来，这一现象又开始膨胀起来。每次人大会议期间，每到年终岁未，各大管钱、管投资、管项目的部委门前，就聚满了前来“跑部”的地方官员，车水马龙，甚是热闹。据有关媒体报道，此间有些部委中的某些官员下班后比上班时还忙，有时甚至出现同时接见不同省市进京“跑部”人员的场面，一些地方跑部的官员甚至能如数家珍地说出一些掌管项目审批权的官员的爱人癖好什么化妆品，孩子喜欢什么玩具。网上甚至出现了这样的“笑话”：要想富，多跑部，烟酒土产搭桥，“工农兵”来铺路，“四大领袖”出面，美元、英镑结束。（湘潭在线—笑话频道，2004年2月25日）这真是一种怪现状！有学者直指“这是在冠冕堂皇的搞腐败，最起码也是一种无序竞争”。人们普遍认为这一现象至少有三大弊端：一是影响资源合理配置、项目合理布局及投资效益；二是腐蚀了干部；三是败坏了政府形象。不少有识之士为此大声疾呼：“跑 部 钱 进”歪风非刹不可！否则，中国就可能在市场失灵与政府失灵的相互交织和强化中，陷入“坏的市场经济”的泥潭而难以自拔。那显然是一条我们不愿看到的“通往奴役之路”。何以如此？笔者认为这主要与现行中央转移支付制度的缺陷有关。因为从现实的情形看，“跑部钱进”主要“跑”的是有资金、项目等审批分配权的中央部委，而这“钱”主要是指中央专项转移支付资金以及由有关项目所带来的引致资金。如此普遍的“跑部钱进”现象显然不能只从有关官员的思想觉悟水平和党性修养等个人素质层面进行考量，而必须深入到有关制度层面。由此笔者认为，要杜绝这一现象，关键在不在于提高有关官员的思想觉悟水平和党性修养，尽管此举也很重要，而是在于通过制度创新形成规范的转移支付制度，使部委官员不敢胡乱审批，使前来“跑部”的官员“无钱”可进。
二、“跑 部 钱 进”的生发机制
（一）现行中央转移支付制度的缺陷
1994年实行分税制财政管理体制改革后，我国为了解决地区收支均衡的问题，确保贫富不均的人们获得均等水平的教育、卫生防疫以及环保等公共服务，开始试行财政转移支付制度。操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下级财政无偿划拨资金，有时各地财政之间也发生少量的横向转移支付。目前中央对地方的转移支付方式有6种，即税收返还、原体制补助、专项补助、过渡期转移支付补助、各项结算补助和其他补助；移支付在结构上分为一般转移支付（无条件拨款）和专项转移支付（有条件拨款）两类。“一般转移支付”主要体现为中央对地方的财力补助，地方政府可以自主安排支出，增加地方财政实力，解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题。这包括税收返还、原体制补助以及1995年开始实施的过渡期转移支付办法等。“专项转移支付”则主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，包括中央对地方实行的工资、社会保障、环保、抗灾救灾、扶贫帮困等方面的转移支付。1999年，对中央与地方的税收和财政分工做了调整后，中央对地方转移支付的财政投入逐年增加：2000年投入800亿，2001年多于1000亿，2002年的投入已经大于4025个亿，约占当年国民收入的33％，而2003年又计划在此基础上新增140个亿。从国外的经验看，发达国家经过长期探索逐步形成了一系列比较规范的国家财政转移支付的制度安排。如明确划分事权、财权，使事权与财权相统一；减少转移支付层次；转移支付的法治化、规范化等等。而我国，对于这样一大笔资金的管理，却没有一套比较完善制度安排，存在众多的问题和漏洞，比较突出的有：一是政府间财权、事权界限模糊，财权与事权不统一。分税制改革以后，中央财权大幅度提高，地方财权大幅度下降，但中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994～2002年其间中央财权平均为52%，地方财权平均为48%，中央事权平均为30%，地方事权平均70%。二是缺乏规范中央转移支付的法律法规。发达国家对转移支付资金的管理都有一套高层次的法律、法规， 例如德国的宪法《基本法》为德国实行政府间财政转移支付制度提出了基本的法律要求，美国的主要专项拨款由国会法案确定等，他们对如对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、结算办法等均以法的形式加以规定，甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定。而我国对几千转移支付资金的管理却只有一个由财政部制定的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》，并且这个转移支付办法的行政色彩非常浓厚，缺乏科学确定转移支付的规定、办法，支付的自由性和随意性很大。三是专项转移支付资金管理十分混乱，支出范围过宽、多头管理、支出透明度低、缺乏有效的监督制约等。中央转移支付制度中存在的上述问题和漏洞，使得“跑部钱进”等怪状和乱象得以滋生，国家审计署近两年的审计报告都有所揭露。
（二）地方官员的“跑部”博弈与部委官员审批行为的扭曲
分税制改革以后，地方政府财权小而事权大的非均衡状况，加之普遍存在的比较注重GDP增长的政绩评价标准，使得各地方政府，无论是经济发达与否，都陷入了一种资金“饥渴”的状态。此种情势之下，中央几千亿元的转移支付资金无疑成了地方官员力争的目标。因为这其中很大一部分资金是无偿使用的。在现行的中央转移支付制度下，由于各地应该得到多少中央转移支付缺乏明确的核算办法，各地政府能对自己能得到多少转移支付是高度不确定的，又加上对政府要来的转移支付资金的使用缺乏有效的监督措施，地方官员争取转移支付的胃口被大大的吊了起来，动力大增，多得一点是一点。谁都知道，有钱事就好办得多，钱要来了可以带来众多的好处：可以促进地方经济的发展，可以缓解本地区和部门财政的紧张状况，由此可以赢得政绩，从而得到职位上的提升乃至直接的经济收益，因为不少地方政府盛行着有关官员可以按照“跑”来的资金和项目引致资金的数额进行一定提成的所谓“惯例”，并且还可以通过一些手段如虚列支出、私设“小金库”等将转移支付的资金变成有关部门及个人的囊中之物。根据《财经》杂志社编的《转型中国》（社会科学文献出版社，2003年版，第406页）一书披露，1997年至1999年上半年，中央和地方各级政府向全国592个国定贫困县投入的总共488亿扶贫资金中，竟有43.43亿元的资金被通过上述手段挤占挪用了。于是“会哭的孩子，多吃奶”便成了不少地方官员的内心的圭臬，他们的“如意盘算”是：一是自己“跑部”，可以使自己那里的情况为审批官员所了解，甚至可以以自己虚构的情形而影响他们的判断，起码是混个脸熟，“熟人好办事”，这就是怎们国家的“文化”，或者说是潜规则！二是自己不“跑部”，而人家跑，自己不就被动了吗？不就吃亏了吗？结果是各地官员的理性行为集合起来了便形成了集体的非理性，大量的资源耗费在了“跑部” 博弈之中：首先是“你跑我跑大家跑”。有关媒体披露，有的地方党政主要领导大肆鼓吹“大跑大项目大发展、小跑小项目小发展、不跑没项目没发展”的论调；更有甚者，有些地方政府甚至还将“进京跑部”明文写进文件，把争取项目、资金作为政治任务分解摊派到部门、单位和个人。地方官员为了“跑部”，八仙过海，各显神通，真可谓是“有条件要跑，没有条件创造条件也要跑”，什么同学路线、老乡路线、夫人路线、孩子路线等等都用上了。其次一切手段要为“钱进”服务，“跑部”不能只是混个脸熟，落脚点和最终归宿在于“钱进”，为此就要想方设法。为了“跑”得方便，很多单位都在部委有关部门的驻地设立了各种各样的办事处，主要任务就是“跑部公关”，因此也被很多人称为“公关处”。有些地方政府甚至公开提出，只要是为了发展地方经济，要“敢送、会送、舍得送”，送的东西也不断升级换代，只有你想不到的，没有送不到的，从有关案件的查处看，所送之物着实令人叹为观止，以至于“公贿”成了人们关注的热点问题。
在众多的“进京跑部”的地方官员的包围中，掌握中央转移支付审批权的部委官员处在了一种可能被“糖衣炮弹”密集轰炸的位置上，现行中央转移支付制度的一些缺陷就会诱使部分官员审批行为的扭曲，于是不该批的批了，该批少的批多了。如国家审计署2002审计报告披露，2002年某部（财政部）在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超范围安排5亿元；再比如，据《文摘报》10月28日报道，神木县是陕西经济第一大县，却赫然出现在省级重点扶贫县的名单之列。并且，为获得扶贫贷款，陕西经济“五强”县中有四个跻身国家和省级扶贫工作重点县，真搞不懂这是扶贫还扶富？怪不得坊间有人戏言，扶贫扶贫，越扶越贫。这仅仅是有关部门和官员的一时糊涂吗？笔者的回答是否定的，在更大程度上这是他们对制度缺陷的理性反映，是有关制度的缺陷将他们的理性行为引入了歧途：其一，他们扭曲的审批行为得到的好处是确定的和比较大的。一些部委的小干部如科长、处长就掌握着大量资金和项目的审批权，在权力的供求市场中，他们处在绝对垄断的地位，由此可以带来巨额的租金收益。坊间传闻，一个千万级的项目的公关费用一般为20—30%，高的甚至高达50%，这其中很大的一块进了主管审批部门和官员的腰包，此种说法可能是夸大其辞，但只要看一看在一些被查处的腐败案件中暴露出来的，国家部委中的个别处长轻易贪污、挪用几百万元甚至数千万元的事实，就不足为怪了！前一段时间查处的“王小石”案件就清楚地表明了这一点。其二，他们因扭曲行为而受到的惩罚是不确定的和比较小的。为什么呢？首先，中央政府在财政转移支付方面没有一套详细的规则，只有大的方向，在具体分配方有很大的自由度与随意性，又加之我国还没有完善的转移支付的法律、法规，他们的扭曲行为难以定罪。其次，我国的中央转移支付是多头管理，如灾后补偿和重建转移支付资金的管理，就涉及民政部门、发改委、水利部、交通部、教育部、卫生部等若干个部委；加之财政部门的财政预算与决算太粗，很多转移支付项目根本不详细列出，在各级预算中，“其它项目”这一栏，很多要占３０％到４０％，这些钱拿去做了些什么，他不说，别人就很难搞清楚。我们看到日本的预算表，其它项目都要低于１％，以至于不少人大代表认为，我们国家的“预决算表内行说不清，外行看不懂”。如2003年中央财政决算报告中，对专项转移支付有2300多亿资金没有开列具体项目。中央转移支付这种多头管理以及预算决算的不公开、不透明的状况，显然加大了对掌握审批权官员审批行为进行监督的难度。再次，不少部委的一些部门内部管理存在较多的漏洞，给一些办事官员以权设租、寻租提供了比较安全的内部环境。如前一段时间引起轰动的国家自然科学基金管理委员会会计卞中侵吞、挪用巨额资金一案，一个小小的会计卞中，在担任基金委财务局经费管理处会计的8年间期间，利用掌管国家基础科学研究的专项资金下拨权，采用谎称支票作废、偷盖印鉴、削减拨款金额、伪造银行进账单和信汇凭证、编造银行对账单等手段贪污、挪用公款人民币2亿余元。这么大一笔资金被挪用竟然这么长时间没有被发现，这个部门的内部管理是何等薄弱可想而知。最后，就算他们的一些扭曲行为被查了出来，也得不到什么象样的惩处，很多甚至不了了之。比如国家审计暑2000年查出水利部党组成员挪用水利资金盖大楼，在全国人大常委会委员强烈要求追究主管领导责任的情况下，最后有关部门只给了一个行政记过处分，更何况一些轻微的违轨行为了！由此，著名行政专家蔡定剑深刻指出，在这样的情势之下，“不出问题，那才不符合人的本性” ( 2004-07-16 新华网山东频道)。
三、规范中央转移支付制度，减少“跑部钱进”现象
要最大限度的减少“跑部钱进”现象，笔者认为关键在于通过制度创新形成规范的中央转移支付制度，使部委官员不敢胡乱审批，使前来“跑部”的官员“无钱”可进。为此，至少应从以下几点如手：
一是在明确划分中央和地方政府事权和财权的基础上，借鉴美国多发达国家普遍采用的因素法，根据影响财政收支的主要客观因素确定地方财政能力和支出需求，确定某一地方政府可以获得的转移支付额度。这样做的好处是，地方政府能否得到补助以及得到的补助数额多少主要决于客观因素，减少了中央政府与地方政府之间经常性的讨价还价，增加了转移支付制度的透明度，降低了地方官员“跑部”的动力。
二是改变中央转移支付多头管理的状况，将分散在各部门的管理中央支付的职能归并起来，交由一个新建的专门的中央转移支付管理结构行使，从而降低监督的难度。
三是细化财政预算和决算的项目，中央转移支付收支要单独编制，其项目要详细列出，并对全社会公开，以接受社会的监督。
四是加大对有关违纪官员惩处的力度，提高有审批权的官员行为扭曲的成本。
五是借鉴国外经验，逐步建立和完善中央转移支付的法律、法规体系如《政府转移支付法》等，对转移支付制度的内容、程度形式、依据、用途和监督等以立法形式予以规范。
作者：王仕军，男，1973年生，山东高密人，1996年毕业于兰州大学管理系，南京政治学院经济系博士研究生，研究方向为社会主义市场经济理论
联系地址：南京萨家湾南京政治学院研究生16队
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