爱华网第一节 公共支出规模研究 一、公共支出规模的理论分析 杰克逊(Jackson)1973年用一个四象限图给出了一个公共支出规模综合分析的理论模型，见图1。 象限Ⅰ表明中间投票人的需求曲线D0、D1和公共产品Gk的平均成本曲线AC0、AC1。横轴代表中间投票人面临的税收价格和供应一单位Gk产品的平均成本，纵轴表示公共产品的产出水平。公共部门提供的产品Gk所具有的生产函数用象限Ⅱ来表示，它表明用于生产Gk的要素I的向量。生产函数是从技术、人口规模和服务环境的参数中得出的。象限Ⅲ将利用要素单位成本OW0为服务提供资金，如果只有一种要素如劳动力用于Gk的生产，则OW0的斜率就可视为工资率，工资率乘以劳动要素总量就可以得出总成本和总支出的值。第Ⅳ象限是从其他几个象限中推导出来的，纵轴代表总支出，而横轴代表时间函数。这样公共支出的规模和长期变化趋势就通过象限Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ中的函数变动表示出来了。 具体地，设中间投票人初始的对公共品的需求曲线为D0和D1，其形状表明中间投票人面对的税价越高则其对公共品的需求数量就越低；又设官僚初始的对公共品的供给曲线为AC0和AC1，其形状表明税价越高则官僚部门愿意提供的公共品数量就越高。在供求相等的点c决定公共品产出数量为g。为生产这么多公共品需要多少投入可由反映生产函数的曲线P1上的点a在横轴上对应的点b找到。进而，投入ob数量的生产成本可由单位成本曲线OW1决定。如图，设不变的单位成本为OW1 线上的斜率 s ，则生产g的成本或公共支出规模为E= (ob*s) 。我们举个简单的例子加以说明，假设中间投票人的需求曲线及象限Ⅱ和象限Ⅲ的生产函数和要素价格是既定的，则这些要素赋予象限Ⅰ的平均成本曲线以实质性的内容。从D1和AC1开始，Gk均衡产出水平为g，给定生产函数OP1，对要素的派生需求为Ob。当要素价格为OW1时，派生需求使得t时期的总支出为e。所以公共支出的变化，可以通过需求函数的改变和平均成本函数的改变得到解释。 引入环境变化，先考虑鲍莫尔法则。设公共部门的工资率与私人部门的工资率同步增长，导致公共投入的单位成本由s1上升到s2，单位成本曲线变为W2。又设公共部门劳动生产率却没有变化，生产函数仍然反映为P1。公共生产成本上升导致供给曲线由AC0右移至AC1，均衡点变为点d，均衡的公共品产量下降，但公共品的生产成本却上升。 再考虑中间投票人的需求发生变化。设需求曲线由D0变为D1，这可能是由于多种原因：如实际收入增加，或与公共品呈互补性的私人品相对价格下降，或者是个人偏好特长发生改变（如发生了皮科克和魏斯曼所说的门槛效应）。先假定单位生产成本、生产函数和供给曲线都保持（或回到了）初始位置，均衡的公共品的数量将由点c决定，生产g需投入ob，生产成本即支出规模E0=ob*s1。 还可以将其他因素的变化纳入这一模型，如人口增加。假定政府所提供的不是纯粹的公共品，则在人口增加的条件下可能出现拥挤现象，个人要想享受与初始条件下的公共品（服务）数量同样的效用，就需要有更多的人从事公共生产。设这导致公共品的生产函数发生改变，由P0变为P1。由图1可知，公共支出也增加了。 杰克逊从需求和供给两方面分析了公共支出的决定因素，并引入了时间向量动态的给出了公共支出的最优规模。 二、对我国公共支出规模的实证分析 我国是一个发展中国家，同时又是从计划经济向市场经济转型中国家，综观我国发展历程，我国公共支出(数据见表1)基本可以归纳为以下特点：（由于我国的特殊性，在此以我国预算内资金作为研究起点，以下数据也以预算内资金为准） 第一， 改革开放以后，公共支出总额及增长速度明显加快。 伴随着国民经济的快速增长，1978年以后的近二十年我国公共支出总量 表1 我国公共支出总额及增长速度 年份 支出 亿元 增长速度 % 四五时期 3918 4.8 五五时期 5282 8.4 六五时期 7483 10.3 七五时期 12866 9.0 1986 2205 10.0 1987 2262 2.6 1988 2491 10.1 1989 2824 13.3 1990 3084 9.2 八五时期 24387 17.2 1991 3387 9.8 1992 3742 10.5 1993 4642 24.1 1994 5793 24.8 1995 6824 17.8 九五时期 57043 18.4 1996 7938 16.3 1997 9233 16.3 1998 10798 16.9 1999 13188 22.1 2000 15887 20.5 资料来源:<中国财政年鉴2001> 快速增长，1952年到1987年的26年中财政支出增长5倍多，年平均增长7.3%，1978年至1995年的17年中财政支出增长5.1倍，年均增长11.2%，比改革开放前的平均增长速度快3.9个百分点。这反映出改革开放政策带来的国民经济快速增长，为公共支出提供了充实的经济基础。 第二，改革开放后我国公共支出占GDP的比重总体上处于下降的趋势。（见表2） 虽然改革开放以来国民经济和公共支出均出现了快速增长，但公共支出增长速度明显低于经济增长速度，从而反映出公共支出占GDP的比重下降的趋势：从1978年的31%，下降到1980年的27.2%，1985年的22.3%和1990年的 表2 预算支出绝对规模、相对规模及支出弹性、支出边际倾向一览表 项目年份 预算支出（亿元） 国内生产总值（GDP）（亿元） 预算支出占GDP比重（%） 预算支出弹性 预算支出边际倾向 1980 1228.83 4517.8 27.20 -0.35 -0.11 1981 1138.41 4862.4 23.41 -0.96 -0.26 1982 1229.98 5294.7 23.23 0.90 0.21 1983 1409.52 5934.5 23.75 1.21 0.28 1984 1701.52 7171.0 23.73 0.99 0.24 1985 2004.25 8964.4 22.36 0.71 0.17 1986 2204.91 10202.2 21.61 0.73 0.16 1987 2262.18 11962.5 18.91 0.15 0.03 1988 2491.21 14928.3 16.69 0.41 0.08 1989 2823.78 16909.2 16.70 1.01 0.17 1990 3083.59 18547.9 16.63 0.95 0.10 1991 3386.62 21617.8 15.67 0.59 0.10 1992 3742.20 26638.1 14.05 0.45 0.07 1993 4642.30 34634.4 13.40 0.80 0.11 1994 5792.62 46759.4 12.39 0.71 0.10 1995 6823.72 58478.1 11.67 0.71 0.09 1996 7937.55 68593.8 11.57 0.94 0.11 1997 9233.56 74772.4 12.30 1.76 0.20 1998 10718.18 78345.20 13.80 3.36 0.42 1999 13187.67 82067.50 16.07 4.85 0.66 2000 15886.50 89403.60 17.77 2.29 0.37 说明：预算支出不包括国内外债务支出。 资料来源：根据《中国财政年鉴2001》、《中国统计摘要2001》有关数据计算得出，2000年的数据来源于《中国统计摘要2001》 16.6%，而1996年的11.6%为建国以来的最低点。此后逐步有所回升，由1996年的11.6%，上升到1997年的12.3%,2000年的17.7%。尽管如此，从国际比较的角度看，我国公共支出比重之低给人以深刻印象。与发达国家在80年代中期的水平比较，这一比重我国低得太多。如英国、法国、联邦德国等欧洲国家均在45%-50%之间，美国和日本也分别超过30%，而高福利国家的瑞典，有的年度高达67%。发展中国家这一比重较低，约在20%左右。虽然我国的社会经济状况与这些国家有较大差异，但公共支出占GDP的比重存在如此大的反差也是极不正常的，甚至出现相反的发展趋势。若仅以此而言，我国财政支出变化趋势与瓦格纳法则背道而驰。同时，从公共支出增长与经济增长的对比关系来看，公共支出增长速度低于GDP增长速度，且程较强的正相关性。1980-1997年，GDP年均增长16.87%，财政支出年均增长11.83%，后者低于前者5个百分点。反映在财政支出弹性上，除几次大的波动外，其余年份均小于1。另外，公共支出边际倾向波动较大，规律性不强。 第三，我国公共支出改革开放后占GDP比重下降，有其特殊性，需要进行深入分析。 在我国经济体制转轨时期，公共支出并不完全反映出政府活动规模的大小，因此，在与其他国家比较时，应考虑到中国改革过程中所存在的“准财政活动”领域所形成的公共支出，特别是存在着大量的非预算政府资金，包括预算外资金和其他非预算资金的问题。这两部分资金的发展很快，其支出项目与预算内支出有一定的交叉。我们上面分析公共支出总量所引用的数据均从官方统计中获取的，可以讲，纳入政府年度预算的公共支出只占全部支出的一半，这是我国公共收支规模的现实，也是一种特殊性的表现。这也是我国公共支出比其他国家低太多的主要原因。当然，如果将我国公共支出的全部实际规模确切统计出来，是有相当大的难度。但是笔者认为，在分析我国公共支出时，不能不考虑准财政活动的公共支出。 （1） 预算外支出 准财政活动最大的项目是预算外资金，这些资金的很大一部分在使用上与预算资金无异，它们被广泛地用于行政事业性支出，城市维护建设支出和固定资产投资等方面。 从建国初期到1978年，预算外资金的规模随着财政管理体制的变化时大时小，但与预算内财力相比，一直处于补充地位。1952年只相当于预算内资金的7.8%，“一五”和“二五”时期相当于预算内的8%和14.5%。但从1978年后，随着“放权让利”的经济体制改革，为了调动地方、单位的积极性，预算外资金迅猛增长，预算外资金规模迅速扩大，到1992年，预算外资金达到3854.9亿元，相当于预算内资金的110.7%，1993年国家调整预算外资金范围，原国有企业及主管部门的预算外资金不再纳入新统计口径，但1993-1996年，预算外资金收入相当于预算内收入的比重分别为32.9%、35.7%、38.6%和52.6%，呈加速递增趋势，1994-1996年，预算外支出增长分别达30.1%、36.3%和62.0%，大大高于同期财政预算内支出24.8%、17.8%和16.3%的增幅。 （2）制度外支出。 制度外支出是指政府及其所属机构凭借行政权力或垄断地位，采用各种非税收入形式，强制征集的没有纳入预算内外管理的各项收入安排形成的公共支出。比如国有或地方企业经常被要求修建道路、学校、医院、体育场或被要求为之“赞助”。国有企业职工所享受的来自本企业提供的近似免费的住房、医疗保健、基础教育和其他形式的公共服务等等。这些收支形式多样，渠道混乱，收支结构复杂，管理混乱，分散，透明度极低，有些能够估计，而大量的则属于政府极其所属部门、单位的隐蔽性分配行为，难以准确计量。近几年，有关学者对我国财政资金规模作了初步估计： ---按较为保守估计，1996年政府收入规模约为15090亿元中，税收收入为6909.8亿元，占45.8%，非税收入约为8180.2亿元，占54.2%，制度外收入约4553.2亿元，占非税收入的55.7%。
---从1996年清理预算外 资金的情况来看，预算外资金总额达到3800亿元，制度外资金约5000亿元，预算内收入，预算外收入和制度外收入三项加起来，政府实际支配财力占GDP的比例为22%。 ---根据国际上财政统计口径，我国1994年政府收入占GDP的比例约为25%。 根据〈中国统计年鉴〉提供的资料，从GDP的最终使用出发，分析政府为行使社会管理职能而消耗的社会物质财务总额。1996年政府支出总额为16708亿元，占GDP的比重为24.4%。当年预算内支出为7938亿元，预算外支出为3838亿元，由此可知，制度外支出约为4932亿元，占政府支出总额的30%。预算外支出、制度外支出，合计为8770亿元，占政府支出总额的52%。 这里需要说明的是，上述分析与估计大部分是对收入比重的估算，实际上各级政府以举债及隐性赤字形式形成的公共支出很大，其次，由于中国的社会服务负担是分散化的，国有企业普遍承担大量的本企业职工及家属的教育、医疗、福利性服务等支出，并以增加企业成本，减少企业上缴收入的方式加以处理。再次，以税收减免形式形成的公共支出未予考虑。如果将这些因素都考虑进来，目前中国公共支出的实际总规模并不小，实际公共支出占GDP的比重应当不低于25%。 如果单纯考虑预算内支出，我国的公共支出可以说太低（不超过15%），但把预算外、制度外资金也综合起来考虑，则我国的公共支出规模应该是基本合适的（25%左右）。现在最主要的问题是需要把预算外、制度外资金统一纳入预算内，以实现公共支出的整体效应，充分发挥其效益。 第二节 公共支出的结构分析 有了合理的公共支出规模并不一定就能使公共支出发挥出应有的效用，这还要取决于公共支出的结构。 一、有关公共支出结构分析的理论 从世界范围来看，公共支出结构的变化与经济发展的阶段性密切相关，这里主要应用两种实证方法分析。 （一）支出结构发展模型 罗斯曾就21个国家自1984年以来的发展历程进行了经验研究，把国家的发展区分为三个阶段。在第一阶段，政府只参与保证国家生存的基本活动。在此阶段，政府具有两大功能，一是保卫国家的领土完整，二是维持国内秩序。在这两大功能基础上派生出第三个功能，即为实现两个基本的资金需要而出现的筹措资金的功能。在第二阶段，政府参与物质资源的动员或社会经济基础设施的发展，诸如道路、铁路、邮电、通讯等。这一阶段是第一阶段的持续，即政府仍以防卫为主。在第三阶段，政府参与社会福利和消费品的提供。这常常是伴随着选举权的拓展，导致群众性选举的政治影响增大。可见，罗斯的三个阶段主要是指政府职能的演变过程，导致公共支出扩张和结构的变化。而理论文献在分析公共支出结构的变化与经济发展不同阶段的相关性主要是马斯格雷夫-罗斯托模型。马斯格雷夫和罗斯托提出的公共支出结构发展模型对不同的发展阶段各类公共支出的增长变化作了详尽的阐述：由于较为严重的市场缺陷阻碍着经济成长，在经济发展早期，政府投资在总投资中占有较高的比重，公共部门在提供最基本的经济基础设施，特别是道路、供水、电力和通讯基础设施方面，从而在促进经济起飞方面起着重要作用，并且在很大程度上替代了私人投资；在经济发展的中期，市场缺陷有所削弱，民间部门力量逐渐成长，因此总投资占GDP的比重继续上升，但是，公共投资占GDP的比重会下降，并且应该对私人投资起补充作用；一旦经济达到成熟阶段，公共投资的重点将从基础设施转向教育、保健和福利等社会服务方面；在“大众消费”阶段，社会服务的收入转移显得日益重要，而且当社会服务具有保障权利的性质时，这种支出受到人口趋势的影响越来越大，并且会大大超过别的项目的公共支出，也会快于GDP的增长速度。 （二） 支出弹性分析 在经济学中，弹性是指当经济变量之间存在函数关系时，一个变量对另一变量变化的反映程度，其大小常用两个变量变化的百分比之比来表示。支出弹性分析常用公共支出增长百分比与GDP或公共支出总量增长百分比之间的比值来表示。即 Eg=ΔG/G ΔY/Y (Eg为公共支出弹性；G为公共支出；ΔG为公共支出的增量；Y为国民生产总值，ΔY为国民生产总值的增量) 进行支出弹性分析的意义在于：一般而言，当公共支出规模增长时，支出弹性大的项目应得到优先照顾；反之，若公共支出规模需要削减时，也往往是通过削减支出弹性大的项目来实现。 支出弹性分析为我们决定公共支出结构提供数量依据，但由于弹性值是以历史资料为依据计算出来的，且这些实际弹性值尚值得进一步探讨，因而在决定公共支出结构时，不能唯弹性论，而应结合其他各种因素综合考虑支出项目的最优弹性值。不过一般而言，若这些弹性是从一个大样本数据中计算而得，则仍可认为具有较强的科学合理性。 二、对我国公共支出结构的实证分析 （一）当前我国公共支出结构中存在的问题 1、支出结构仍带有较浓厚的计划经济体制色彩。主要表现在支出范围上还包括较多的应由市场配置和解决资金的领域，政府对这些领域的支出，势必影响公共支出的能力和力度。 2、一般公共服务支出总量所占比重虽略有下降，但其中的行政管理费（包括公检法支出）无论支出总量还是占公共支出的比重都是一路上升的。1994年其所占比重为11.1%，1997年为12.66%，1998年所占比重略有回落为11.9%，支出数额达1285亿多元。这其中人头经费又占了大头，办公经费明显不足或支出不合理，严重影响政府行政效率。 3、对教育和科技的投入，虽然绝对额逐年增加，但在公共支出中所占的比例却呈下降趋势。由于资料的限制，仅以教育事业费和科学事业费支出代表对教育和科学的投入，教育事业费支出1994年、1998年分别占财政支出的11.98%和11.25%，占GDP的1.77%、1.76%。不仅低于5.1%的世界平均水平，也低于发展中国家的4%的平均水平。科学事业费支出1994年和1998年分别占财政支出的1.36%和1.27%，占GDP的比重不足0.2%。这种支出水平与“科教兴国”的发展战略是不适应的。 4、农业和扶贫支出，虽然占公共支出的比重基本保持在6-7%的水平上，但是比重偏低，发挥的作用有限。其中，支援农业支出的比重还在下降，1998年占财政支出的比重为5.25%，比1994年下降了近1个百分点。与此同时，体现均衡发展政策的支援不发达地区的支出、以及中央财政一般转移支付所用资金始终停留在几十亿元的低水平上，对促进地区间均衡发展作用很小。 5、社会保障支出尚未形成制度性的保证，所占公共支出的比重远不能适应经济体制改革的需要。同时，由于受二元经济结构的制约，广大农村地区9亿农民的社会保障仍是未来面临的巨大挑战。 （二）公共支出结构调整的思路 调整和优化公共支出结构的目标是与社会主义市场经济中的政府职能相适应。现阶段我国政府职能的定位，既要与经济转型的需要相适应，又要与我国所处的经济发展阶段相适应。因此，我国财政支出结构调整和优化，与政府职能的转变相适应，也具有渐进的、阶段性的特征。 从长期来看，以建立社会主义市场经济为目标，在市场配置资源发挥基础性作用的条件下，公共支出结构调整的目标是建立公共支出框架体系，政府主要提供公共产品和服务。 现阶段，我国作为一个正从二元经济向现代经济迈进的发展中大国，公共支出不仅仅是满足一般公共支出的需要，而且需要纠正通常所说的支出“越位”和“缺位”，保障经济发展战略重点的支出需要。因此，近中期公共支出结构调整的目标应是：在提高收入、规范预算管理、相应统一支出总量的前提下，保障和提高公共支出和重点支出，压缩应由支出单位通过市场自行解决资金来源的支出项目，逐步退出一般竞争性生产领域。 调整和优化公共支出结构的总体思路是，在满足公共支出需要的同时，促进节约资金，提高支出效率；保证基础性投资需求，促进经济结构的调整；削减一般经营性支出以及对生产者的补贴支出；设置衡量各项支出的成本效率指标，加强预算管理；增加公共支出的公开、公正和透明度，以利于社会监督。对一般公共服务支出和科教文卫支出，在保证其与社会经济发展需要相应增长的同时，重点是调整和优化每类支出的内部比例关系，加强公共支出的标准、统计、成本要素的核算等基础性工作，与此相应促进机关事业单位体制和运行方式的改革；对经济服务性支出，在调整其内部支出结构（加强支农、扶贫支出和支援不发达地区支出）的同时，一部分仍需保留的经济服务支出转到国有资产经营预算中去；尽快建立和完善最低社会保障制度，充分考虑未来财政对社会保障的最终保障责任：大幅度削减各类补贴，将住房补贴列入公共支出，并在“暗补”变“明补”的同时，通过工资制度与住房制度的改革明确财政所应担负的支出责任和比例，按照尽可能补贴最终消费者，而不是补贴生产者的原则削减其他政策性补贴支出；对基建支出的调整应将目前列入预算的各项建设性基金（收费）统筹考虑，减少对生产性项目的财政投资，在增加对基础设施建设投入的同时，逐步增加在国土整治、环境治理等长期项目上的投入。
