爱华网医疗卫生绿皮书《中国医疗卫生发展报告》No.2总报告第一部分
主编 杜乐勋 张文吗 黄泽民
第一部分 我国医疗卫生发展总体评价和改革基本思路
2005年7月1日，中央宣传部、中央直属机关工委、中央国家机关工委、教育部、解放军总政治部、中共北京市委联合主办形势报告会。卫生部党组书记、部长高强应邀到会并做了《发展医疗卫生事业，为构建社会主义和谐社会做贡献》的专题报告。这个报告发表时机的选择十分恰当，有利于统一思想，统一行动；有利于进一步深入研究和实施卫生改革与发展目标的具体措施。
高强部长代表政府高度肯定了我国医疗卫生事业的成就。高强部长说，党中央、国务院领导多次强调加强公共卫生体系建设，大力推进农村合作医疗，加强艾滋病等重大疾病防治工作，努力解决群众看病难、看病贵等突出问题，并制定了一系列方针、政策和措施。在党中央和各级政府的关怀和支持下，我国医疗卫生事业面貌发生了深刻的变化，取得了举世瞩目的成就。世界卫生组织曾经赞誉我国用最低廉的成本保护了世界上最多人口的健康。但是，用“以人为本”和科学发展观重新审视我国的医疗卫生事业，认真进行反思，就会发现我国卫生事业的发展还滞后于经济和其他社会事业发展，卫生医疗服务体系与人民日益增长的健康需求不适应的矛盾还相当突出，医疗卫生事业发展存在着不全面、不协调的问题。2003年的“非典”疫情，使人们更加清醒地看到了医疗卫生事业发展存在的差距。 同时，高强部长还指出，目前公立医疗机构的运行机制出现了市场化倾向、公益性质淡化等问题。卫生部门对医疗卫生事业发展的内在规律研究不深、把握不准，对在市场经济条件下如何发展医疗卫生事业探索不够，缺乏从国民经济发展、社会全面进步和维护人民健康的全局高度推动医疗卫生事业改革与发展的勇气和力量。对工作中存在的一些问题反应不够敏感，决策不够果断，处理不够坚决，甚至有畏难情绪和等、靠、要的思想。 高强部长报告中的分析和判断是比较准确与合理的。要保护卫生改革的积极性，不能任意乱扣市场化的帽子。市场失灵主要发生在公立医疗机构，而且主要发生在运行机制上，其程度有限，是有市场失灵的倾向而不是完全市场失灵。公立医院在地方政府的正确领导下规范有序的有偿转让不是私有化和市场失灵。高强部长指出，改革开放以来，虽然我国的经济实力不断增强，但我国人口多、底子薄、人均经济水平低的基本国情并没有改变，政府不应该也不可能把群众的医疗需求全部包下来。除了政府发挥主导作用，保障群众基本医疗卫生服务以外，还需要大力吸引社会资源，发挥市场机制的作用，通过政府、社会、个人多渠道筹资的办法，发展医疗卫生事业。但是，经过十多年的医疗服务体制改革，这种局面并没有出现。据统计，目前我国公立医院拥有的床位、设备和医务人员等医疗资源，仍占到全国医疗资源的90%以上，多渠道办医格局还没有形成。社会资金进入医疗卫生领域比较困难的主要原因：一是执行医疗机构分类管理制度不严格，卫生部门将公立医院定为非营利性，享受政府补贴和免税政策，而对服务收费又有失监管；将民营医院定为营利性，照章缴税，又不给补贴，民营医院难以与公立医院开展公平竞争；二是卫生部门思想不够解放，一些大中型公立医院的股份制改造存在困难；三是一些社会资金进入医疗领域的目的是追求利润，收费过高，不符合广大群众要求；四是一些民营医疗机构管理不善，用虚假广告误导患者，又缺乏优秀医疗卫生人才，群众不信任。 高强部长明确要求除了政府发挥主导作用，保障群众基本医疗卫生服务以外，还需要大力吸引社会资源，发挥市场机制的作用，通过政府、社会、个人多渠道筹资的办法，发展医疗卫生事业。高强部长关于卫生部门思想不够解放，一些大中型公立医院的股份制改造存在困难的新提法十分正确，应该进行思想开发。 高强部长在报告中，对于推进卫生事业改革与发展的基本思路和改革试点的主要内容，首先提出发展卫生事业引入市场机制的三条基本原则。在社会主义市场经济条件下，发展卫生事业需要引入市场机制，但有三条基本原则不能变：一是坚持走适合我国国情的发展道路不能变，不能盲目照搬外国的发展模式（补充一点：不仅不能照搬外国的发展模式，也不能简单照搬外国专家的提法和从西方国家视野提出的建议）；二是坚持卫生事业为人民健康服务的宗旨和公益性质不能变，医疗卫生机构不能变成追求经济利益的场所；三是政府承担公共卫生和维护居民健康权益的责任不能变，增加卫生投入、提供公共服务、加强医疗卫生监管依然是各级政府的重要职责。 高强部长提出，推进卫生事业改革与发展的基本思路，第一条就是转变政府职能，加强公共卫生管理。他说，转变政府职能，加强公共卫生管理，主要包括四个方面：一是预防重大传染病的流行和蔓延，有效应对突发公共卫生事件；二是为群众提供基本医疗保障，维护人民身体健康；三是加强卫生行业监管，维护群众就医安全；四是加强健康宣传教育，改善生活工作环境，提高群众的卫生观念和卫生意识，改变不良生活习惯和生活方式，减少疾病发生。为了完成上述任务，卫生部门要从四个方面提高能力：一是提高从宏观战略上思考和解决问题的能力，充分认识做好卫生工作对于促进经济社会发展的重要作用，研究解决对经济社会发展有重大影响的战略性问题。二是提高开拓创新的能力。卫生工作要适应新形势新任务的需要，适应党和政府的要求，适应人民群众的希望，破除因循守旧的习惯和作风，积极用改革的思路促进卫生事业发展。三是提高应对复杂局面的能力。四是提高统筹、协调发展卫生事业的能力。
高强部长指出的第五条思路是深化城市医疗体制改革试点，大力发展社区卫生服务。近年来，城市医疗服务体制改革取得了一定的进展，但从整体上看，成效不够明显，存在不少突出矛盾和问题：公立医院运行机制存在问题，公益性质淡化；社会资源进入医疗服务领域不畅，发展不快；医疗服务监管薄弱，社区卫生服务发展缓慢，群众看病难、看病贵的问题仍很突出。 高强部长转述了温家宝总理最近的批示：要把解决群众看病难、看病贵的问题作为深化城市医疗服务体制改革的一项重要任务。为城市医疗服务体制改革指明了方向。 高强部长认为，世界上主要国家的医疗服务体制大体分为两类：一是欧洲发达国家的高福利型，居民医疗服务基本由政府包下来；二是以美国为代表的社会保险型，居民医疗服务主要由个人和企业担保解决，政府对儿童和老人给予适当补助。 高强部长明确表态，这两种类型都不适合中国国情。欧洲的高福利型，我国政府背不起；美国的社会保险型，我国居民缴不起。中国的医疗服务体制改革必须走适合中国国情的道路。这是中国政府对世界卫生组织和发展研究所合作研究课题报告建议的回答。 高强部长报告最精辟的分析是指出，目前我国的医疗服务机构90%以上为公立医疗机构，如此庞大的公立医院规模与经济发展水平和财政承受能力存在很大矛盾。“手中无把米，叫鸡都不来。”由于财政投入很少，使相当多的公立医疗机构仅保留“公立”的外壳，内部运行机制却出现了市场失灵的倾向。这是图虚名而不求实效。今后改革的基本思路是，由政府制定统一区域卫生规划，根据公共卫生服务和居民基本医疗服务需求，确定保留公立医疗机构的数量和规模，负责公共卫生和基本医疗服务，其余的公立医院可引入市场机制，吸收社会资金，改制改造成社会非营利或营利性医疗机构。对保留的公立机构，一是数量、规模要适应群众基本医疗和公共卫生服务需求，不能“卖光”、“改净”；二是运行机制要体现公益性质，完善保障措施。政府要控制公立医院的收费标准和收入规模，不鼓励创收。支出要由政府科学核定，给予保障，实行“核定收支，收支挂钩，超收上交，差额补助”的经济机制。中国政府对我国公立医院改制改造方向的设计思想终于亮相。 2004年以来，卫生部多次组织论证深化城市医疗体制改革试点的方案，开展医疗机构经济政策研究，会同有关部门制定降低药品价格、改革药品收入加成机制、降低大型设备诊疗项目价格、降低医用高质耗材价格、提高医疗技术劳务价格的措施，努力降低医疗总体费用。高强部长宣布，目前，卫生部会同有关部门拟订了《关于深化城市医疗服务体制改革试点的指导意见》，初步确定了试点城市，争取早日启动，确保试点成功。 高强归纳了改革试点的主要内容，包括：一是坚持政府主导与引入市场机制相结合，发挥政府在加强领导、增加投入、制定政策、严格监管等方面的主导作用；同时，发挥市场机制的作用，鼓励和引导社会资源投资发展医疗卫生事业，调动政府和市场两个积极性。二是按属地化原则，实施区域卫生规划，优化资源配置，完善分类管理，加强政府的宏观调控和行业监管，有效解决卫生事业资源配置不合理、不协调问题。三是坚持优先发展社区卫生服务的方针，实行政府主导和社会参与相结合，加快社区卫生发展，构建以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。健全社区卫生服务网络，完善服务功能，改革运行机制，增加政府投入，促进社区卫生服务的可持续发展。四是改革“以药补医”的机制，调整医疗收费价格，完善医疗机构经济补偿机制和药品价格管理机制，引导医生根据患者病情合理用药，从源头上抑制医药费用过快增长，减轻群众医药费用负担。 高强部长最后说，我国卫生事业正面临前所未有的发展机遇，这是时代的要求，也是历史赋予我们的责任。我们要坚持以人为本、执政为民，全面落实科学发展观，把握机遇，迎接挑战，全面推进卫生改革与发展，不断提高广大人民群众的健康水平，为全面实现建设小康社会的宏伟目标而努力奋斗。
