爱华网医疗卫生绿皮书《中国医疗卫生发展报告》No.2分报告二之五
主编 杜乐勋 张文吗 黄泽民
分报告二 公立医院改制改造
五 从国企改革反观医院改制
北京市产权交易中心常务副总裁杨淦对医院产权制度改革有其独特的视角。他说，十六届三中全会后，我国把国企的改革方向指明在产权制度的改革上，国企改革的许多问题迎刃而解。当然，在这个过程中有一些成本，也有各种各样的议论，但从整体上来看，国企改革的趋势不可逆转。 中国医院有些是事业体制，有些是企业体制。在探讨医院改革时，也要本着使整个医院改制与中国国企改革同步的方向来考虑。 1984年十二届三中全会，中国经济体制改革提出了第一个比较系统的关于两权分离的思想，即经营权和所有权的分离。1993年11月十四届三中全会，中共中央做出了《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题》的决议，明确提出了国有资产要实行国家所有、政府分级管理、企业自主经营的方针。之后，上海、深圳等地率先做了一些有意义的探索。到1999年十五届四中全会时，再次有了一个《国有企业改革和发展决定》，提出国家所有、分级管理、授权经营、分工监管的原则。把几次大会结论性的东西连接起来，可以看出中国的国资管理体制的改革是一步一步走向深入的。 到了2001年，国家经贸委下设的9个局诸如纺织局、机械局等被撤消。2002年11月十六大出台了建立中央和地方政府分别代表国家行使出资人职责，并且享有所有者权益的“责、权、利”相统一的管人、管事、管资产相结合的新型国有资产管理体制；并且在中央、市两级设国有资产管理局。后经人大批准成立了国资委。 2003年11月召开的十六届三中全会进一步确立了建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。这是经过了20年的探索才走上的一条路。都说改到深处是产权，之前不管是联产承包还是托管经营或是别的什么形式，都没有从根本上解决问题，都没有真正触及产权。所以说，国有企业的资产管理体制改革走到今天以及不断的深化，方向是不可逆转的。医院的改制同样无法阻挡，需要的是做好医院改制的准备工作和操作上的工作。 现在我国的医疗体制正在朝着多种形式办医、多种形式经营、多种渠道提供多层次的医疗服务的方向发展，医疗体制改革正在朝着良性的方向发展。 通过近几年市场经济的发展，大家对产权市场也许不再陌生，但它到底是个什么样的概念呢？应该说，它是顺应改革开放和国有企业改革的发展需要而产生的，建立健全现代企业制度也必须要依靠产权市场来实现。随着市场经济的不断完善，产权市场也有一个进一步完善的过程。 现在，国务院国资委确立了三家从事中央企业的产权交易市场，各省市也都陆续建立了不同层次的产权交易市场，各地除西藏外一般都有专门的产权交易市场。产权市场在十六届三中全会以后迎来了一个春天。1988年中国第一家产权交易市场在武汉成立。到了1994年，国家出台了《国有企业产权管理暂行办法》。到2003年12月30日，国务院、国资委、财政部联合下发了《关于企业国有产权交易暂行办法》（3号令），这是中国最高级别的行政性的政策法规性文件，也是中国第一个全面规范产权交易的最高级别的文件。从3号令到现在，国务院、国资委与中纪委、监察部、国家工商总局、财政部等相关部门联合陆续下发了8个文件,就是常说的“一托八”，即一个令有八个文件。 2004年9月14日，国务院国资委发了268号文件，规定：如果要收购集团，使集团国有股的性质发生变化，就要进行股权交易，要到产权市场来挂牌，同时要报国务院国资委批准。因为中国以前70%～80%的上市公司都是带有国有股印迹的，而国有股并不是一开始就是上市公司，而是把很多国有资产并成一个集团公司，集团公司拿出其中的优质资产组建一个股份公司，然后这个股份公司经改制后就直接上市了。如果都可以把集团公司以比较低的价格买进，然后再来控制下面优质的上市公司的资产，那么整个国有资产的流失就大了。比如买下某个股份公司要花几个亿，但买下集团公司的控股权只要花几千万，同时又行使了对该上市公司的控制。这种模式现在就不能操作了。 产权市场的功能主要有四方面的内容：一是促成交易；二是汇集资源；三是吸引投资；四是专业服务。 杨淦认为，产权市场已经进入了一个新时代，中国的产权改革估计会在2006年有一个快速的启动。2005年应该说是在贯彻3号令、完善3号令，不断出台相关的政策法规，所以一方面要坚定改革方向，另一方面也需要基层的探索实践。 医院改制有一些相关的政策法规。针对主辅分离当中的医院改制，应注意几个问题：一是医院改制过程中的国有资本与财务处理；二是医院改制中的劳动关系处理、人员安置问题；三是医院改制中的债权债务与土地处理；四是医院的组织机构及管理；五是具体操作规范及申报程序；六是律师在医院改制中的作用。 医院改制中的劳动关系处理问题应该说是比较难办但又必须办好的一件事。国家对人员安置问题是政策性比较强的，按照主辅分离的第859号文件，涉及到医院的，以国有净资产支付补偿金，这是中国政府相关文件中第一次提出可以用国有净资产进行身份置换。 国有企业医院的企业人如何转为社会从业人员，是改制当中的一个难点。财务方面可以请专业的财务、审计公司或评估师来完成，劳动关系处理问题即人员安置则要由企业现在的管理班子即时依据有关政策来完成。 身份置换有多种方式：第一种是解除劳动合同,支付补偿金，到社会上再就业。这是目前一种主要的方式。第二种是终止劳动合同到社会再就业，视情况给或不给生活补助费。第三种是下岗。人员进下岗再就业中心，满三年后到社会就业。第四种是解除劳动合同，保留社保关系，由企业代缴或双方共同缴纳社保费。第五种是企业破产终止劳动合同，一次性给予安置费。此外还有一些较为复杂和不常用的方式。859号文件对此做了详细的规定。 处理土地问题一般采用五种方式：一是国有土地使用权出让；二是国有土地使用权租赁；三是作价出售；四是授权经营；五是改变土地的用途后，比如原来是公益用地，现在变为商业用地，就可以变现后安置职工。这几种方式，企业可以根据自己的实际情况酌情考虑。 医院改制后采用的组织结构及管理可采取不同的形式。医院是一个比较特殊的行业，具有一定的公益性和福利性。国有资产的经营公司有一些是不以营利为目的的，因此公司的组织框架和决策机构、执行机构、监督机构有别于一般的公司。如果公司实行了企业化管理和市场化运作，将有利于提高投资效益，优化结构。目前有实行董事局领导下的院长负责制，或理事会领导下的总经理负责制等形式。 医院改制的具体操作规范和申报程序。改制医院首先要对员工做一些解释工作及对外的宣传和说明工作，然后制定医院改制方案，上报上级主管部门进行审批。再有就是：要召开职工大会讨论改制方案；确立参与改制分流的人员；推荐改制后医院领导的候选人；完成医院资产的评估和验资；界定产权及财务移交的工作；最后制定医院新的规章制度和章程。完成医院的法人注册工作后就可以挂牌运营了。 国务院国资委最近对此有一个要求，就是要减少层次。比如，中央企业现在只有181家，实际上有几万家，其中有五级、六级的，国家要求在两年内把层级减少。一般企业必须在三级以上，也就是说，三级以下就必须转让或者分离。医院一般也就是四级或四级以下，所以说医院改制也要抓住机会，让国资委主管的一些企业医院进入到投资或管理的视野当中来。
