爱华网本文是笔者2002年为中国社会科学院“中国社会形势分析”课题撰写的分析报告的“政策建议”部分，该课题报告的部分内容收入《中国社会蓝皮书：2003年中国社会形势分析与预测》（中国社会科学文献出版社，2002年12月版）。
1．应亟早制定《社会保障法》
目前我国已初步建立起社会保障法的体系框架，但在立法形态上尚处于较低层次。首先，
现有规范大多以行政法规或政府政策的形式出现，不具备法的形态，其刚性和约束力较弱；在法规形成过程中，起主导作用的是政府意志而非国家意志；由于政府部门之间的立场差异，一些法规缺乏统一性和严谨性；在实施过程中，易产生矛盾或者衔接上的真空，随意性较强，效果易打折扣。其次，社会保障法是调节国家公权与私人部门（法人、公民）私权之间关系的法律制度，在法律分类上属于公法领域，但我国社会保障公法体系尚未建立，各个单项法规的部分范畴从属于具有私法属性的《劳动法》，这一法律归属关系上的错位，使得现行法规缺乏对国家主体应有责任的界定和规范，导致政府在社会保障体系中的角色不清、职责模糊，因而也是政府责任缺位的法律原因。
当前，我国正处在对社会保障制度进行总体设计和推进的阶段。因而，从我国的实际情况出发，参照有关国际组织制定的规章和原则，借鉴各国社会保障立法的经验，制定一部确立社会保障的目标、宗旨和原则，规范国家权力机关、行政机关、司法机关以及法人、公民在社会保障中的地位、权利与义务，规范和协调社会保障各参与主体之间的法律关系，并且能够用以规范相关单行法律或法规的社会保障部门法——《社会保障法》，不仅是必要的，而且是适时的。
制定《社会保障法》，有利于该部门法律体系的完善，有利于将社会保障制度纳入正常的法制轨道运行，有利于规范政府的社会政策决策行为。提升劳动保障立法层次，使之从政府意志上升为国家意志，是我国社会保障法制建设中一项根本的、战略性的任务。
2．把弥补市场缺陷、维护社会安全作为政府的重要职能
应当认识到，当前失业、贫困、收入分配不公平度（基尼系数）上升等社会问题不仅仅是经济结构调整和社会结构转型的产物，而且是市场效率增长过程中产生的巨大外部成本，归根结底是市场缺陷引致的社会后果，已然制约着经济、社会的可持续发展。这些社会问题的积累，与政府在经济体制改革过程中较多关注于经济效率，较少关注或忽视市场的外部成本、尤其是社会成本的状况不无关联。
经济增长的社会成本，是市场外部性缺陷的必然产物，因而弥补市场缺陷的责任注定要由政府来承担。社会保障则是政府干预市场、保证市场经济规范运行的重要手段。作为弥补市场缺陷的公共制度，社会保障具有吸收经济增长成本、减弱经济危机带来的社会震荡、改善劳动力再生产、提高人力资源素质以及增进经济发展与社会进步的历史作用。因此，政府在社会保障体系中，不应只充当制定规则的“守夜人”角色，而应将维护社会安全（社会保障的本义）作为实施公共管理的主要职能，并相应建立以弥补市场缺陷为主要职能的公共财政体制（不仅仅是调整财政支出结构问题，因为现有的支出结构是由现行体制决定的），把公共资源切实用于维护社会安全的公共物品的生产和供给。
把社会保障作为政府公共管理的主要职能，既是转变政府职能、建立与市场经济相适应的政治体制的重要目标，同时也是我国社会保障体系从初步形成走向成熟、规范和完善的充分必要条件。
3．建立反贫困的公共援助制度
治理贫困的社会政策有两种类型：贫困救济政策和反贫困政策。前者着重于贫困赈济，属于补救策略，具有消极的意义；后者则着眼于贫困预防，以消除贫困为目标，是一种富于远见的、积极的策略。社会保障的目的不仅在于保障公民的基本生存权，更在于保障其发展权。反贫困制度不止于为贫困者提供维持生存的衣食救助，更重要的是帮助他们获得重建自立的能力和融入主流社会的能力，因而需要为贫困家庭提供能够满足其多层面基本需求的物质帮助、精神关怀、医疗保健、居住条件、就业辅导、子女教育、法律服务等综合性的社会援助，使这些家庭中有劳动能力成员能够积极地参与竞争，帮助他们摆脱贫困并防止再度陷入贫困。为此，需要动员起公共部门和私人部门两种社会福利资源，形成综合的反贫困网络体系，其中公共部门的贫困援助具有不可替代的主导作用。
目前，我国实行的城市居民最低生活保障政策局限于解决贫困群体的温饱问题，保障功能较为单一。困扰贫困家庭的疾病、失业、子女失学等问题得不到有效保障，而这些因素恰恰是致使人们陷入贫困、重返贫困和削弱后代人竞争力的根源。虽然在落实低保政策过程中，一些地方设法为低保户解决就医、就业、子女就学问题，但大多属于自发的、个别的行为。由于缺乏正式的制度支持，其作用和效果有限，难以形成普遍而持续的保障机制。
建议政府以最低生活保障制度为基础，建立起反贫困的公共援助制度，为贫困家庭（一般为人均收入不足当地平均工资1/2的家庭）提供最低生活保障、医疗援助、就业援助和子女教育援助，满足其生存和发展的基本需求，帮助他们增强自立于主流社会的能力。为贫困者提供发展保障，是使大多数贫困家庭摆脱贫困的根本措施。
4．养老保险基金运行中的权责关系应当明晰
长期以来，困扰社会保障运行、尤其是养老保险运行的基金收不抵支问题，是现有退休人员养老金给付与新制度基金积累之间矛盾的反映；是新旧体制转轨过程中，养老金历史债务偿付责任向新制度转移而给当前基金积累带来的压力。当前，养老保险基金失衡问题主要通过两个途径解决：一是由社会保障职能部门强化对现有参保人（法人和自然人）缴费稽核及扩大社会保险覆盖率，以增加基金筹资额；二是由中央和地方政府财政拨款予以补贴。然而，二者在直接责任与目标上具有不同的性质。
在我国，养老保险基金是通过国家强制、由雇主（企业）和受雇者（职工）共同缴费的积累，其性质是公共部门强制征收和管理的储蓄基金，最终要向私人部门偿付，因而在性质上有别于通过税收和规费形成的公共部门财政收入。社会保障部门的直接责任是根据政策法规界定的范围实现社会保险的完整覆盖，通过基金的足额征缴和有效运营保障基金的积累和增值，其目标主要是保障未来给付的安全。财政的责任则是通过税收和其它融资手段（包括国有资产变现、向社保基金举债）筹集资金以偿付养老金债务，目标主要是保障现期给付的安全。因而，动用社保基金以支付现期退休人员养老金，本质上是一种财政举债行为，是财政与社保基金之间的借贷关系，并非社保基金的义务，而举债是要还本付息的（政府必须将这种债务表现在政府的资产负债表中，列入预算赤字，并考虑其到期还本付息的偿债能力，不能无节制地向社保基金透支）；相应地，财政对养老金给付的拨款，是政府履行其偿债义务的行为，而非对基金的补贴。目前的操作方式显然模糊了两者之间的权责关系。
厘清此种关系并加以制度化（主要是预算化）很有必要，这不仅有利于分清财政部门与社会保障部门的职能与职责，而且有助于规范政府行为，避免由于非制度化的操作为社会保险基金的未来给付能力埋下隐忧。
