爱华网一、 沉重的乡村债务：建设和谐社会之累
今年的人大会议期间，财政部提交十届全国人大三次会议审议的2005年度政府预算草案中，一项150亿元的支出安排引起了来自基层的代表们的关注。在全国财政32255.03亿元的预算支出中，这笔支出显得微不足道，却是中国实行分税财政体制以来，中央财政预算首次安排预算资金缓解县乡财政困难，此举也是对政界、学界近几年来关于基层政府债务问题（包括县、乡或镇、村三级）热烈讨论的一种财政政策上回应。这里我们将目光向更真正的基层政府债务——乡村债务问题聚焦。因为这可能是一个更加严重的问题，毕竟，广大的乡村是我们这个社会的底座。
早在1999年初中央就已经意识到了乡村债务的严重性，把乡村两级不良债务的清理作为1999年农业和农村工作的一项重要内容。后来国务院办公厅又专门发了《关于彻底清理乡存两级不良债务的通知》。从中央到地方，有关部门做了大量的工作，但乡村债务的形势仍然十分严峻。一是乡村债务的覆盖面广，有资料显示：全国65%的乡村负债，其中中西部不发达的地区负债面更大，比如湖北乡级负债面在95％以上，村级负债面也在90％以上，几乎是乡乡有债，村村欠钱。二是乡村债务的基数大。全国负债乡村的债务总额保守估计高达3200亿，债务严重的地方，不仅旧债无力偿还，而且新债务还在不断地增加。三是乡村债务的增速快。2001年，农业部调查查统计结果显示，我国村级债务达1483亿元，平均每个村负债20万元，而2003年3月9日的《财经时报》就报道，村级财政债务已平均达到了50万元左右；2004年第40期《瞭望东方周刊》更是指出，据专家估计，中国仅乡镇一级债务就以每年200亿元的速度递增。四是不良债务多。不良债务占总债务的53.14%，很多债权都超过实效期，债权回收的难度大，债务很多都是民间私人借贷，利息高，还债期短，压力大。
尽管上述各组数据可能不太精确，但由此可见乡村债务沉重之一斑！考虑到国家取消农业税、农村税费改革等一系列减轻农民负担措施的出台，乡村债务更是显得格外沉重。当前，建设社会主义和谐社会已成为全国上下的共识。尽管人们对社会主义和谐社会有若干见仁见智的解读，但发展和稳定无疑社会主义和谐社会的两大基本特征。沉重的乡村债务若不能较短时期内得到有效化解，必将从这两个层面拖曳住社会主义和谐社会建设的步伐，成为建设和谐社会之累：
一沉重的乡村债务不利于农村各项事业的发展。首先是正常的乡村公务活动难以开展。为了缓解沉重的债务压力，乡村不得不压缩经费开支，以至于正当的公务活动经费受到挤占；有时甚至先让办事人员自己垫付，少数乡镇甚至已达到“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停打、食堂停办”的地步。据四川省委组织部对100个乡镇的调查，因为负债重而无法运转的乡镇占15％—20％。其次是乡村的公共品提供步履唯艰。乡村的公共品如乡村道路、水利基础设施、乡村中小学教育、农民医疗保健等是乡村社会经济发展的重要支撑，巨额的乡村债务使得乡村公共品的提供水平、能力大打折扣。结果就是，淤塞河渠的疏通、荒废排灌设施的重建、低产田的改良、乡村教育质量的提高、医疗水平的改进、闭塞路网的改造、高耗乡村电网的升级、人畜引水工程的实施、乡村科技推广网络的建立等与乡村经济发展息息相关的、人民群众热切盼望的工作、工程和项目，常规划、常落空，群众是常盼望、常失望！再次是乡村的公共资产大量流失。乡村债务的债主很大一部分是县乡村干部和干部的亲友，由于乡村欠债主的钱，不少乡村值钱的东西被打着产权改革的旗号卖光，剩下的就只有土地、泵站、学校了。时下种地挣不了多少钱，很多农民不愿要地，正好债主要不到钱，也只有打土地的主意。于是在一些农村大片大片的土地发包给债主，30～50年不变，债主种地不交税费，只用高利贷的利息抵扣就行了，债主变成了不交税的“地主”。
二沉重的乡村债务不利于农村社会的稳定。沉重的乡村债务压得的乡村政权组织喘不过气来，偿债能力低下，增加了农村社会的不稳定因素。首先是降低了乡村政权组织的公信力和权威，乡村政权组织开展的一切涉及人民群众的工作，很多老百姓脑子里总要打个问号，是不是合法？是不是符合中央的有关精神，其凝聚群众的能力大为降低。其次是容易恶化乡村政权组织与债权人的关系。村政权组织偿债能力低下直接会影响债权人的切身利益。有些债权人为了讨回乡村所欠的债务，甚至雇请社会上的黑恶实力来向乡村干部逼债，殴打、羁押、扣留乡村负责人的事时有发生，容易引发社会矛盾。再次，容易恶化乡村政权组织与广大农民群众的关系。在上级政府和债主的压力下，乡村政权组织往往把负担转嫁到农民身上，有人形象地称之为“干部拉屎，农民擦腚”，农民的对立情绪大为增强，由此引发的上访、告状接连不断，甚至有群众不惜使自己成为“黑户”而远走他乡。有报刊披露，在湖北一个仅有50多人的小村，为了躲避人头费，已经有10多人注销了自己的户口，成为名副其实的“黑人”。出走的农民虽然避免了赋税，但他们所承担的税费最后还都将转嫁到留村村民身上，留村人口的负担面临进一步地加重，其结果可能迫使留村农民继续外流，恶性循环由此形成。
二、 乡村债务问题是一连串事件
“冰冻三尺，非一日之寒”，乡村债务问题发展到如今的地步，它是多种因素在一个较长的时期内积累的必然结果，它是一连串的事件：
（一）收入不抵支出：乡村政权组织需要借债
从收入的角度看。乡村政权组织的收入主要有三大块：一是税收，二是收费，三是上级的财政转移支付。
在税收方面。1994年，分税制实行，中央按70%的比例提留税款，上行下效，省、市两级政府也不断从下级财政集中，尽可能多地从下级财政抽调资金，将收入大、有潜力的税种上收。到乡镇一级，几乎就没有像样的税收入账。乡镇税收的主体为缺乏增收潜力的农业税，农业收成好坏制约着乡镇财政收入的增长，况且在很多地方，农业税只是由乡镇代收而已；同时，乡镇经济基础较差，没有支撑能力较强的企业，已有的乡镇企业近两年又进入发展低谷，新增的个体私营经济尚未能充分发挥效益，第三产业发展缓慢，影响财政收入目标的实现。
在收费方面。在２０００年实行“费改税”试点之前，乡镇的收费项目主要是农村教育附加费、计划生育统筹费、乡村道路建设费、民兵训练优抚费和五保户供养费等五项统筹，村级收费用主要是来源于公积金、公益金和管理费等三项提留。前几年，农产品价格低迷，农民收入不高，很多费用收不上来。2003年以来，农产品价格有所提高，但中央三令五申要减轻农民负担，不少地区实行“费改税”试点。加之，农民的维权意识增强，有组织的抗争增加，乡村的收费空间大大萎缩！
在上级政府的转移支付方面。近几年，乡村政权组织从上级政府那里得到的转移支付有所增加，但在各级财政普遍紧张的情况下，上级政府的转移支付数量不可能很多，并且很多转移支付属于专项资金，乡村政权组织必须有相应的配套资金。同时，在现行的转移支付体制下，他们能得到多少转移支付存在着很大的不确定性，主要看他们“跑”的本事。在此方面，乡村政权组织大幅增收的希望也很渺茫。
从支出的角度看，情形就判若云泥了。用很多乡村干部的话说就是“该你出的，你要出，不该你出的，你也要出”。
其一，“养人”及日常行政管理需要支出。乡镇作为一级政府，就要配备政府的全套机构，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。我国共有乡镇政府45462个，若按8亿农民平均算，每个乡镇只有1万多人，相当一部分乡镇人口偏少或面积偏小，但不管地域多大，人口多少，财政承受能力如何，乡镇机构设置都要求上下对口，导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。根据测算，全国乡村包括在编和不在编的乡镇政府工作人员，加上学校、医院、法律服务所、经管站、水利站、文化站、兽医站等“七站八所”人员，以及村干部、公共品维护员、军烈属、五保户等，乡村政权组织需要全部或部分“养”的人高达3100万，需要经费约2200亿元，平均每个乡镇需要负担约500万元左右。并且要命的是国家出台涨工资的政策，乡镇政府的工作人员的工资就要涨，而国家财政又不拨款，要乡镇自己解决，别人请客而要自己买单，“养人”支出十分沉重！除了给上述人员发工资外，乡村的日常行政管理也要大量支出，有关资料显示，人员工资支出、行政管理费用两项支出相加，平均每个乡镇占可用财力比重分别为75%左右，乡级财政已显然成了“吃饭财政”。
其二，创“政绩”需要支出。乡村干部想出政绩，是人之常情。但问题在于政绩缺乏一个比较客观的衡量指标体系，并且他们政绩的评价不主要是由其服务的乡村群众说了算，说了算的是上级政府部门，而上级政府部门对他们政绩的衡量主要看有关指标和任务的完成情况，以及是否有看得见、摸得着的所谓“实绩”。这样一来乡村政权组织创“政绩”的支出便有膨胀的需求基础：首先是完成上级社设定的财税指标，因为在很多地区这都是一个“一票否决”的指标。为完成指标，他们通常采用两大方法，一是千方百计办企业，开拓收入来源，一是东拼西凑去借税，这些都需要一定的支出。其次是达各种各样的“标”。上级政府有关部门为了自身的政绩，往往要乡村达各种各样的“标”，名目实在繁多，比如“修小康路”、“小康庄点改造”、“科技创先”、“人武部达标”、“普九验收”、“计划生育合格村”、“五好支部”、“六好乡镇党委”等等不一而足，上级部门财力支持有限，有关费用大都要乡村自己出，这被有些群众形象地称为“我们掏钱，他们光鲜”。根据新华网宁夏频道报道，截止2002年，宁夏自治区乡村两级仅为各种达标的欠债务就高达3.05亿元。再次是标新立异地创办各种“政绩工程”和“政绩项目”。为了使自己在政绩竞争中取胜，一些乡村政权组织的负责人便在工程上和项目上下了功夫，因为它们看得见、也摸得着，起码在检查时可以大加宣扬，真可谓是有能力要办、没有能力也要办，建市场、搞开发、辟基地等八仙过海、各显神通，至于工程或项目的回报如何，那就是以后的事了！因而在老百姓中才流传着“一个书记一条街，一届政府一座城”的形象说法。
其三，提供乡村公共产品需要支出。乡村的公共品如乡村道路、水利基础设施、乡村中小学教育、农民医疗保健等是乡村社会经济发展的重要支撑，全部或部分的提供这些公共品是乡村政权组织的基本职能，是其存在的合法性基础。随着乡村社会经济的发展，人民群众对这些公共产品的需求，无论是在数量还是质量方面都有很大的提高，根据测算，这一项支出全国乡村至少要1000亿元左右。
此外，同上级部门搞好关系以及各种接待好活动也需要支出，可以被称作公关支出。同时还要指出的是一些乡村干部为追求办公条件的改善甚至自己的各种收益的增长（如衣食住行等方面上层次），需要从财政或公共资产中支出，由于这些支出往往没有过硬的光明正大的理由，可以被称作灰色支出，至于明显的贪污行为而导致的财政或公共资产的支出，只能被称为黑色支出了。在有关部门的调研报告中对于这些支出内容都有一定程度的披露，如：“乡镇财政赤字与债务研究”课题组的研究报告指出“一些乡镇支出缺乏监督，凭白条支付各种费用，购买小轿车、租车和招待费用过多过滥，少数干部挥霍腐化，人为加重了乡镇债务负担”。
从上面的阐述看，我们不难看出，乡村政权组织负债具有一定的必然性，并且乡村政权组织负债也在一定程度上促进了乡村社会经济的发展。但问题是债务不能过多，增长不能太快。是什么原因导致了债务过多、增长过快了呢？这正是下面我们要谈的问题。
（二）借债的收益大于成本：乡村政权组织敢于大量借债
乡村债务问题发展到今天如此严重的地步，与乡村政权组织敢于不顾偿债能力而大量借债紧密有关。这其中的道理就在于对一定时期内的乡村政权组织的负责人来言，借债的收益大于成本。
从借债的收益看：一是借到钱可以在短期内取得看得见、摸得着的“政绩”，企业办起来了、农民的致富项目开办起来了、道路拓宽了、学校建得漂亮了等等，自己升迁的砝码自然就加重了。二是可以完成上级下达的各项达标任务，从而在有关部门那里留下好的印象，也为日后与这些部门建立良好的业务关系埋下了伏笔。三是在建设有关工程或项目时利用管理的漏洞可以将其中的一部分资金分流到亲朋好友甚至自己家人的腰包里，从中可以获得感情投资与物质上的双重回报。四是在信息不对称的情况下，短期内可以使很多老百姓认为自己很有魄力，能为群众办“实事”，从而赢得较好的“口碑”。
从借债的成本看：其一，尽管我国的《预算法》第28条明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但由于这一法律上在执行了流于形式，没有人因此而受到追究和处罚，这无疑降低了乡村特别是乡镇负责人借债的法律成本。其二，无论跟谁借债，总要还本付息，由于自己是由任期的，钱又是以政权组织的名义借的，加之没有严格的离任审计制度；自己一到期，就可以将有关责任推倒下一任期内的有关人员，在还本付息方面，几乎不要自己负责。其三，在基层民主建设还不健全的情况下，乡村政权组织的主要负责人在借债方面拥有绝对的“话语权”，有关借债的决策只要几个主要领导开个碰头会就行了，有些地方 “一把手”直接拍板即可，人大和人民群众的反对意见基本不起什么作用，更有甚者来个“先斩后奏”甚至不“斩而不奏”，借债的决策成本大大降低。其四，如果人家借债，而自己不借债，就有可能在“政绩”等各种短期好处方面吃亏，这样自己不借债的机会成本就大大提高了，而只要自己借债，这个成本就可以降低。
由于借债的收益大于成本，对一个乡镇政权组织的负责人来说借债就是一种理性行为，但当很多的乡村政权组织负责人都做如此打算时，“合成谬误”就发生了，个体的理性行为经过叠加就变成了社会上的非理性行为。只要能借得到，“管他能不能偿还，先借了再说”，“你敢借，我比你还敢借”。从经济学角度看，这明显是一种“纳什困境”，广大乡村就是掉入了这一“困境”的泥沼而背上了沉重的债务。
（三）旧债为还又添新债：乡村债务快速攀升
类比一下企业运营，我们知道借债并不可怕，只要通过借债能带来企业运营收入的大幅增长，只要收入的增速大于债务的增速，债务就有化解的希望。乡村债务恰恰缺乏这样一种机制，结果就使得旧债为还又添新债，从而使乡村债务快速攀升，以至于像我们前面谈到的那样，我国仅乡镇一级债务就以每年200亿元的速度递增。
其一，乡村政权组织的收入增速较慢。随着市场竞争的日趋激烈，乡村由于在信息、人才、筹资、管理能力等方面的劣势，所办的乡村企业除少数脱胎换骨在市场上立足脚跟成为“明星企业”外，大多数运营步履唯艰，不少企业早已破产，结果是钱没赚到，却背上了更多的债务；所提供的公共物品和参与的一些达标活动短期内也难以见到效益，加上由于前面谈到的一些原因，乡村政权组织在收费方面的工作难度不断加大，上级政府的转移支付也很难依靠得上。
其二该支出的还要支出。工作人员的工资你得发吧，国家给公务人员涨工资的政策你也得执行吧，上级的达标活动你得参加吧，很多支出难以压缩，因为自己没有压缩的能力。比如你很难抵抗上级部门的达标活动。
其三新官上任往往不管旧官所欠债务，一方面使债务利息所积越多；另一方面逼迫新官寻找更多的办法、或以更到的利息去借新债，因为他们也跟旧官有着类似的追求。
由于乡村政权组织收入的增速不及债务的增速，乡村债务快速增长就不难理解了！
综上所叙，我们不难看出，面对沉重的乡村债务问题，乡村政权组织尤其是其负责人难此其咎，但若将板子全打他们屁股上，却似乎有“量刑”过重之嫌！因为更深次的原因在于是国家有关政策、制度的不合理，是这些不合理将他们的理性行为引入歧途，主要是：
一是乡村政权组织的职能定位过宽，做了很多本应要市场解决的问题，其组织的机构设置与其正确的职能定位不相适应，机构膨胀、人浮于事。
二是乡村政权组织的财权、事权配置不当，财权小，而事权大，所谓“小牛拉大车”。
三是各级政府之间事权边界模糊，上级政府将本应该自己负担的责任推给了乡村政权组织，人们将这种现象称之为“上级请客，下级买单”。
四是乡村政权组织负责人的“政绩”评价机制不合理，没有体现以人为本的科学发展观，甚至给一些人以创造劳民伤财的虚假政绩的激励。
五是乡村政权组织负责人的行政行为缺乏有效的监督制约，随意性较大。
三、着眼和谐农村建设，有效化解乡村债务
我国现阶段总体上还是一个农业国家，农业人口占总人口的60%左右。建设社会主义和谐社会重中之重的问题就是和谐农村建设，毕竟广大乡村是我们这个社会的底座。为此，沉重乡村债务问题必须得到有效地化解，否则，它就将拖累住和谐农村建设的步伐，使之走得异常沉重。
有效化解乡村债务需要耐心与智慧。一是乡村债务问题面广、量大，毕其功于一役的难度很大，须做长远打算，“心急吃不了热豆腐”；二是乡村债务问题的形成非常复杂，各种因素相互交织，需要大智慧方解得开，设计出一个通用的解决方案将是艰难且充满挑战的任务，这更需要各级政府在实践中探索有效之策。
按照建设和谐社会和落实科学发展观的要求，参照学术界及各界有识之士关于化解乡村债务的政策主张。我们认为有效化解乡村债务，至少应丛以下几点入手：
其一，从短期治标的角度看。首先国家要成立专门机构弄清乡村债务的底数，对债务规模、债务类型等做到心中有数；其次加大对违规借债负责人的处罚力度，以防止新增债；再次鼓励乡村政权组织采取各种办法如推动乡镇企业资产重组等消化债务，当然，也要注意防止这一过程中因操作不规范而引致的公共资产流失。
其二，从长期治本的角度看。一是要科学界定乡村政权组织的职能、规模，使之与发展市场经济以及科学发展观的要求相适应；二是要科学设定乡村政权组织的支出责任，使之与其职能范围相对称；三是要明确各级政府间的权利与义务，防止上级政府部门将权利上调而将责任下推；四是按照科学发展观的要求创建乡村政权组织负责人的政绩评价指标体系，将其精力集中到建设和谐乡村、为辖区百姓的长远利益谋划上来；五是要大力推进乡村民主建设，强化人民群众对乡村政权组织负责人行政行为的监督。
第一作者：王仕军，男，1973年1月生，山东高密人，南京政治学院经济系博士研究生，研究方向为社会主义市场经济理论。
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