爱华网《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指明了我国进一步深化经济体制改革，促进经济和社会全面发展的方向和准则。其中特别指出，建立健全现代产权制度是完善社会主义基本经济制度的内在要求，也是完善社会主义市场经济的要求。根据这一精神，本文以健全我国农地产权制度为出发点，以全面开放我国土地市场为落脚点；全面开放土地市场是完善社会主义市场经济的必然要求，而健全农地产权制度则是全面开放土地市场的前提条件。
健全我国农地产权制度，主要包括农村集体经济土地产权的规范化和相对完整化，以及农民土地产权的相对完整化；全面开放我国土地市场则主要包括农村集体经济和农民土地产权的全面入市，以及土地产权的公平交易。
一、 土地产权的规范化和相对完整化
农村土地产权问题，分为农村集体经济和农民两个层面，有必要加以分别论述。有一种提法将农村土地问题简化为“农民土地问题”，这显然是很不确切的。
农村集体经济土地产权的规范化和相对完整化
在健全农地产权制度的过程中，首先会碰到的是，现有的农地社区集体所有制是否面临改制的问题？中央有关文件指出，中国特色社会主义在经济上的基本特征是：公有制为主体，国有制为主导，多种所有制经济共同发展。在这样一个大前提下，以农地为主体的农村社区集体所有制经济，便是社会主义经济中合乎逻辑的客观存在，是多种所有制大家庭中的理所当然的一个成员。这意味着，认为土地集体所有制太“落后”而企图将其“完善”为国有制，肯定是不现实的；认为土地集体所有制缺乏经济活力而主张将其“改造”为私有制，肯定也是不适当的。那么，在稳定、发展的大前提下，完善农地集体所有制便是现阶段惟一的、别无取舍的选择。
既然如此，现阶段我国健全现代农地产权制度的核心内容便是巩固和发展农地集体所有制。其中，首要的是明确农地产权归属的问题，其关键在于使农村社区集体经济所有权主体规范化。这是针对现阶段我国农村社区集体经济组织产权主体往往不规范、不健全、不稳定的现状而言的。而要做到规范化，最便捷而有效的途径莫过于由村民委员会或村民小组兼行社区集体经济之职能。《中华人民共和国村民委员会组织法》已明确规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济及其他经济，承担本村生产的服务和协调工作。” 在这一条件下，“兼行社区集体经济的职能” 只不过是顺理成章地向前迈进一小步而已。何况，村委会、村民小组都是群众性的自治组织而非行政性组织，因而并不会重蹈人民公社“政社合一”的覆辙。
在上述基础上，接着需要做的便是保障农地集体所有权的相对完整化。所谓“相对完整化”是指，在遵循国家法律所规定的对农地集体所有权所进行的必要限制的条件下，由农地产权主体充分行使其产权，各级政府、各种经济组织、农村社区集体经济成员等等，都不得侵权。其主要内容包括：①自主出售农地所有权——即除了国家强制性征收土地的任务必须无条件完成之外，自主决定土地的出售。②自主出售农地使用权——即在国家强制性购买农地使用权之外，自主决定对外长期、短期出租土地。③向集体经济成员发包土地使用权——这是农村社区集体经济对其成员应尽的义务；而从社员的角度来说，则是其应享的权利。
人们不可避免地会提出的问题是，国家法律为什么要对农地权利进行一定的限制呢？其必要性主要是国家要从全局利益出发，对于土地的利用进行适当的宏观调控。这种限制的主要内容包括：①对于农地出售、出租总量的限制。其目的在于从宏观上控制农地尤其是其中的基本农田的“转非”，以便保障农产品的供应。②对于出售、出租农地用途的限制。其目的在于控制土地的某些用途的数量（例如盲目建立、扩建的经济开发区、人造景点、高尔夫球场之类）。③对于出售、出租土地位置的限制。例如，凡对于水土保持、环境保护、灌溉系统利用等等产生不良影响的非农用地均应加以限制。
正由于受到国家的一定程度的限制，农村社区集体所有的土地产权便变得不那么完整。但是，此种情况是很正常的，古今中外的非国有土地概莫能外，不足为奇。
由于受到种种限制，不同的社区集体经济之间的经济利益不平衡，显得不公正，从而有必要对于因受到土地非农利用限制而在经济上遭受损失的地区中的单位予以一定的补偿。例如，对于对某些高产农田的非农开发予以限制，就应当相应地对于有关地区中的单位在经济上予以补贴。有偿保护重要农田，在国外早已有成功的经验，值得借鉴。
“综合共有制”条件下农民土地使用权的相对完整化
一般而论，现阶段我国农村的土地制度是集体所有制。但是，进一步具体分析，则会发现它是一种“综合共有制”。目前我国农村的土地制度，从所有权方面来看，属于共同共有制——全体成员对于土地共同享有所有权而不可分割；然而，若从使用权方面来看，则又属于按份共有制——农民每人平等地拥有一份土地承包权，即每人拥有等额的承包地。从而，综合而言现阶段我国农村的土地产权制度，便是一种“综合共有制”。
在这种“综合共有制”条件下，农民拥有的土地使用权是长期不变的（目前的规定是３０年不变）；。换言之，农民在这种制度下拥有土地“长佃权”，它在相当大的程度上类似于“永佃权”。这种土地使用权，也同样存在一个是否“相对完整化”的问题。而这种土地使用权的所谓“相对完整化”, 是同土地所有权相似的。其内容是，农民所拥有的土地使用权并非是自然而然地绝对完整的，而是要受到国家法律，出于农田保护、水土保持、土地利用规划等等方面的需要而进行的种种必要的限制。然而，即使目前农民所拥有的土地使用权只是相对完整的，与人民公社时期农民仅仅拥有“参加劳动、按劳分配”的权利相比较，已经在土地财产权利上大大跨进一步了，已经不仅仅是“看得见”而且是“摸得着”的了，农民已经从中获得了相当可观的实际权利。这种实际权利的具体内容便是在受到国家必要限制的条件下，农民拥有的土地使用权全面地包括占有权、使用权、收益权、处分权等四大权能。从法学的角度来看，债权物权完全化已经是世界性潮流，把土地使用权视为与物权具有同等性质，早已经不是一个新问题。1
从理论上来看，农民所拥有的“长佃权”的进一步走势如何呢？无非是两个前景。其一是，３０年期满后再延长３０年，从而在实质上接近于永佃权，但是并不简单地等同于永佃权；其二，名正言顺地发展成为“永佃权”，即通过立法正式宣布赋予农民以“永佃权”。只要农民在实际上拥有其应当拥有的“四权”,则“长佃权”与“用佃权”也就并不具有实质性的差别。
二、面开放我国土地市场
全面开放我国土地市场意味着全面建设有中国特色的社会主义土地市场。其内容主要包括：严控国家征地；农村集体经济组织（简称“集体经济”、“集体”）和农民的土地产权可直接投入土地市场；一切拥有土地产权的单位和个人，都可进入土地市场进行交易；政府相应地加强对土地市场的管理和调控。其核心内容是，显著扩大土地的市场交易范围, 强化土地市场的开放程度。其目的在于进一步够适应我国社会主义市场经济深入发展的需要。
全面开放土地市场，是否意味着实行土地的多元所有制，即国有、集体所有制与私有制并存？对此的回答是否定的。在土地所有制（权）方面，显然应当继续坚持国有制和农村集体所有制。其基本理由无非是，中国特色社会主义毕竟不同于资本主义；土地公有制较之私有制，更适合于我国土地资源的极端重要性和极端稀缺性的状况。换言之，在土地国有制、集体所有制不变的条件下，完全能够全面开放土地市场。其具体情况是：国家通过征收、国有土地公司通过收购，可把部分集体所有的土地变为国有；国有土地使用权可通过批租、零租的形式（即出售土地使用权）进入土地一级地市场；一级市场的土地使用权，可进一步通过抵押、转租等等形式，进入土地二级市场。在土地二级市场中，各种用地者、营地者便都有用武之地了。
严格控制国家征地，全面开放农地入市
要扩大市场交易范围，必然要严控国家征地，即把国家征地严格限制在“最狭义公益需要”的范围内。具体而言，主要包括国防、政府办公、防止自然灾害（如防洪、治沙、保持水土等）、改善生态环境（如造林、扩大湿地等）、非营业性休闲用地（如公园、绿地、广场等）之类；至于工业、商业、交通、住宅等等用地，都可通过经营而收回成本并获利，显然均不在此列。只有这样，方能从根本上解决“国家征地，与民争利”的问题。
开放农地入市意味着，农村集体经济向土地市场提供土地的长期使用权（与国有土地批租相仿，也包括入股分红制等）和短期使用权；农民向土地市场提供承包期以内的土地使用权。
在全面开放的土地市场中，农民的土地使用权进入土地市场（即农民向土地市场提供作为商品的土地使用权）是名正言顺的。应当允许在承包期内，土地使用权可普遍进入农村集体经济以内、以外，农业、非农业的一切领域；但是，土地使用权无论如何流动，土地的集体所有制不变，农民对于国家和社区集体经济应尽的义务（如农业税、承包费等等）不变。而且，由于在非农用地使用权市场中，政府还要进行必要的调控，因而，担心农民的承包地大量转为非农用地因而影响农业生产，是不必要的。
国家与农地所有者、使用者发生的土地产权方面的关系，主要通过征地、购地、租地等方面体现。
征地属国家权力行为，具有强制性和足偿性两大特征。其强制性是与征税完全相同的，即接受征地是农地所有者、使用者无可旁贷的义务。但是与征税不同，不仅应当是有偿的，而且还应当是足偿的。为什么？首先，国家征地必然只能是为了满足公共利益之需，主要为国防、防灾、水土保持、各级政府部门办公用地等狭义的公共用地，而且，也只有这类用地才谈得上强制征收。其次，既然征地的目的是满足公共利益之需，那么其费用自然应当由作为公共利益代表者的政府来负担，而不应当无偿或低偿，从而将此项负担全部或部分地转嫁给农地所有者、使用者。否则，便是对于其产权的无端侵犯。
政府在土地市场中的地位更加重要
既然国家征地只应当被限制在狭义的公共用地的范围内，那么，其他非农用地，是否完全由用地单位直接与农村社区集体经济组织和农民洽购而国家仅仅进行管理和调控呢？当然，这是可行的，但是若思想进一步放开，便可考虑走土地经营多元化之路。国家既可实行独家垄断经营（即实行“土地专卖”），也可与用地者向农村直接购地并存，甚至在理论上也并不完全排除土地的私人经营的存在。在日趋开放的土地市场中，预计会涌现新型的市场组织，包括国有、私有、股份制的土地经营公司。这些公司的主要职能是收购农地产权和各方面富余的非农用地产权，然后向非农建设用地的需求者提供土地使用权。同时，土地金融组织（如土地银行、土地信用合作社等）的活跃，也是必然的。它们可进行资金融通，促进土地交易；也可经政府有关部门批准后发行土地债券，吸收各方面资金，投入土地交易。在这些新型组织中，国有公司发挥主导作用，是可预期的。当然，考虑到我国土地资源的极端重要性和极端稀缺性，在土地商品经营体制上，似乎应当以国家经营为主，其他形式为辅。而且，为了保持土地的“城市国有—农村集体所有”的基本格局不变，国有土地经营公司以外的单位，自然无权收购土地所有权。
强化土地市场开放程度，当然意味着更充分地发挥“无形之手”的作用，调节土地价格和供求，但是，同时也意味着“有形之手”的作用，也要相应地加强，以便完善市场秩序，抑制土地投机等。只有“市场两手”紧密配合，方能收相得益彰之效。政府作为“有形之手”的代表，在土地这一极端重要而又极端稀缺资源的配置中，自然责无旁贷。无论是土地用途的规划和控制（特别是农地转为非农地），还是土地的价格的调节，以及土地税的征收，在全面开放的土地市场中，政府都承担着更重的任务。换言之，对于全面开放的土地市场，必然要大力加强政府管理和调控的力度。然而，由国家土地管理部门直接兼管土地经营的做法，则属于“官商不分”，应予彻底废除。
只要法制到位，调控和管理得当，则土地商品的多元化经营，便可最大限度地搞活土地市场；既可有效地调剂土地供求的余缺，又有利于防止土地投机。
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主要参考文献：
1、周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆2003年版，第13章第二节。
2、周诚：《健全我国农地产权制度的思考》，2004年2月17日《中国经济时报》第5版。
3、周诚：《关于全面开放我国土地市场问题》，2004年3月8日《中国经济时报》第11版。
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