爱华网以科学的发展观为指导
合理确定新形势下国家审计的职能定位
郝志远
（2005年8月）
科学的发展观，是党中央在新的历史时期提出的重大指导思想，是指导我国社会主义现代化建设走向新的胜利的纲领。以科学发展观为指导,合理确定新形势下国家审计的职能定位，是当前审计机关需要回答的一个重大课题。我认为，以下五个方面的任务是当前国家审计的主要任务。 一、依法维护财政经济秩序 在我国社会主义市场经济体制不断完善的过程中，由于法制不完善，新旧体制转轨和落后观念影响等多方面的原因，财政经济领域的不规范现象还将长期存在。随着财政、投资、金融等各个领域改革的不断深化，我们应当从现行制度、体制的实际状况出发，认识新形势下财政资金运行情况的新特点和违法违规问题新的表现形式，不断加强审计监督，保障社会主义市场经济的有序发展。当前需要重点关注的问题： 依法维护预算内外各项财政收入的征收管理秩序，依法揭露应征不征、虚收探收、混库、截留坐支、乱收费乱摊派等违法违规行为，促进依法征管秩序的形成，克服税收和非税收入征管中人为确定任务指标、人为调节收入进度、人为确定减免缓征等不符合依法行政和市场经济规则的行为，建立依法征管、应收尽收的良好秩序，堵塞财政收入流失的各种漏洞，依法规范各级财政与不同利益主体的关系，保证科学发展观和正确的政绩观在财政领域的落实，维护经济发展的良好法制环境，发展经济，培植税源，使财政收入的增长真正建立在经济社会全面协调可持续发展的基础上。 依法加强对财政资金分配和使用过程的监督，促进资金的依法合理使用，不断优化支出结构。贯彻科学发展观，要求各级政府依法保证对农业、教育科技、社会保障、基础设施建设等领域的投入，保障各项专项资金专款专用，保证可持续发展战略的实施，保障人民群众物质和精神文化生活的不断提高。依法揭露预算执行不严格、资金拨付使用的随意性、弄虚作假挤占挪用专项资金等行为，不断规范财政资金分配使用秩序，强化预算的约束作用，提高财政资金分配使用过程的规范性，加强财政资金分配使用过程的宏观管理，克服管理分散、使用分散、效益不好的状况。
依法揭露财政经济工作中重分配、轻管理，由于管理混乱或盲目决策影响资金使用效益、导致损失浪费的问题，促进适应社会主义市场经济体制的财政资金和国有资产及其收益管理使用机制的建立和形成，消除各种由于管理不到位形成的死角，把各种损失浪费现象消除在萌芽状态，完善依法理财的管理机制和监督制约机制。
依法加强对国有商业银行等金融机构的审计，查处违法违规行为，促进经营管理水平的提高，防范金融风险，保障国民经济安全、健康运行。
依法加强对国有企业、国有控股企业和国有资产占支配地位的股份制企业的审计，保障国有企业改革的顺利进行，防止国有资产流失。
二、依法查处违法违纪行为，促进廉政建设
在社会主义初级阶段，我国各项法律、法规还在不断建立和完善之中，封建主义、资本主义等剥削阶级的意识形态残余还在影响着一些人的思想和行为，在计划经济体制下形成的一些传统观念也在影响着一些人的行为，我国社会主义现代化建设和市场经济的发展，面对着非常复杂的社会环境，经济领域各种违法犯罪行为的存在将伴随着社会主义现代化建设的整个过程。依法加强审计监督，是同经济领域各种违法犯罪行为作斗争的有力武器。通过发挥审计的独特手段和作用，发现和查处各种危害社会主义市场经济的违法犯罪行为，促进廉政建设，是审计工作的重要使命。
首先，要通过审计，注意发现资金运行过程中的不正常现象，从中发现利用职权徇私舞弊、化公为私、贪污受贿、挪用公款、利用财政资金谋取私利，侵吞国家资财的违法违纪案件。
在经济全球化，国内经济体制改革不断深化，对外开放不断扩大，经济结构多元化、国有企业及各项事业产权结构多元化不断发展的情况下，国家财政资金运行及国有企业资本运营、产权交易的方式和过程日趋复杂，经济领域违法犯罪现象的方式也日趋复杂，违法犯罪分子的手段日趋巧妙。审计机关在审计过程中务必保持高度的警觉，特别要注意财政资金和国有资产在不同所有制经济主体间流动和重组中的异常现象，善于发现违法违纪案件线索，维护财政资金和国有资产的安全完整，维护社会主义市场经济的正常秩序，保障改革的顺利、健康进行。
在投资领域建设项目实施的过程中，项目的招标投标、重要设备和材料的采购、土地和矿产资源的出让与交易等关键环节，是违法违规行为多发、易发的领域，审计应当以其敏锐的视角密切关注这个领域，通过履行审计职能，监督检查国家法律、法规、政策的贯彻执行情况，注意发现案件线索，维护市场竞争的公平、公正，维护国家和广大人民群众的根本利益，促进行政行为的规范化、法制化、公开化。
三、为加强管理、完善制度、深化改革发挥促进作用
对财政、财务行为的真实、合法、效益进行审计，是审计法规定的审计机关的基本职能。但是随着经济和社会生活的发展变化，对审计的要求越来越高。传统的审计方法和思维方式已经不能适应新的形势的要求。我们对审计发现的问题作一番分析就可以发现，有许多问题的发生带有规律性、普遍性，这些问题的发生无不同某些制度、体制、政策方面的缺陷相联系。
比如，由于行政机构设置和职能划分的分散、资金管理和分配权的分散，一些具有资金管理、分配和使用权的部门就可能发生随意分配和本部门随意占有资金的行为，由于发生这类问题的范围较大，带有普遍性和反复性，就必须通过深化行政管理体制、财政体制和投资体制改革，规范行政机构设置和职能划分，实行规范的国库集中收付制度，从制度、体制、政策方面堵塞漏洞，采取防范措施。
再如，各类专项资金被挤占、挪作它用，也是在审计工作中经常遇到的问题。据统计，80%以上的被审计单位存在这类现象，主要原因是对资金使用过程的监督和控制不严，许多部门和单位正常经费不足。
再如，在现行财政税收体制下，不同财政级次之间收入入库级次的混淆、支出范围的混淆也是常见的现象之一，既有各级干部法制观念淡薄的原因，也有财政体制不科学不完备的原因。
再如，税收征管中应征不征、人为调节收入进度的现象，就与各级政府管理经济的方式、干部政绩考核方法与指标、财政分配制度等有较大关系。
审计不应停留在对问题的揭露上，应当对那些带有规律性、普遍性的问题进行深入的分析，从制度、体制、政策层面上查找原因，提出加强管理、完善制度、完善政策、深化改革、堵塞漏洞、理顺体制的建议，为各级政府加强管理、完善决策机制、深化改革发挥参谋助手作用。这是审计工作发挥作用、提升价值、拓宽职能，更好地为经济社会发展发挥作用的重要途径。
为此，审计机关的各级领导干部应当拓宽视野，更加注重对经济社会发展全局情况的了解，在确定审计工作计划、任务，审计的实施，对审计发现问题的定性和处理，提出审计意见和建议等各个环节，注意加强引导，自觉地把审计工作纳入经济社会发展的大局和全局中去安排，使审计工作服从和服务于经济社会发展的大局和全局，坚持“全面审计、突出重点”，把在国民经济和社会发展全局中具有重要地位和作用、与广大人民群众的利益密切相关、党政领导关注的重点领域、重点部门、重点资金和重大问题作为审计的重点，把审计工作中对具体事项的认识和处理提高到对经济社会发展全局的关系和影响的高度来把握。要加强对广大审计人员综合分析能力和大局意识、全局意识的培养，使审计工作为改革、发展、稳定的大局和构建和谐社会服务的目标落实到每一项具体的审计工作中，成为每个审计人员的自觉行动。
审计工作为改革、发展、稳定和构建和谐社会服务的大局服务，既取决于审计机关的自身努力、审计工作的质量和水平，也取决于审计的外部环境，包括被审计单位和各级领导机关，需要为审计工作的顺利开展和审计成果的充分运用提供制度、舆论等方面的良好的条件和保障。
为了合理利用审计成果，应当进一步完善被审计单位和各级领导机关研究采纳审计建议的具体程序。审计建议不同于一般的工作建议，它是在审计机关依法实施审计监督过程中，根据审计发现的问题针对性地提出的对策和措施，它通过法定的程序提出，接受建议的被审计单位应当依法采纳和作出答复，接受建议的有关领导机关也应当依法予以重视、研究、采纳和答复（包括不予采纳的答复和对错误建议的批评），这是对国家审计监督权的应有尊重，对审计成果的应有重视，对审计工作的应有支持。完善这方面的工作程序，对于更好地发挥审计监督的作用，促进依法行政和依法治国的进程，加快社会主义民主政治建设有着重要意义。
四、通过审计加强对权力的监督和制约，促进科学发展观的贯彻落实
审计监督的主要对象是被审计单位的财政、财务活动，而财政、财务的管理权是各级政府及其各部门行政职能和权力的重要组成部分。行政职能配置的不合理性、行政行为的不合法性甚至对权力的滥用，往往会在财政、财务活动中体现出来。加强审计监督，无疑是加强对权力的监督制约的重要途径。
各种不同的发展观、政绩观，总是要在一定的财政、财务活动中体现出来。因而，财政、财务活动的过程，也是一定的发展观、政绩观的表现过程。审计通过对财政、财务活动过程和存在问题的充分揭示，有条件对某一行政机关、企业、事业单位及其主要领导人在发展观和政绩观方面的表现作出评价，提出建议，进而对贯彻落实科学发展观、正确的政绩观发生应有的促进作用。
各级审计机关在实施经济责任审计和其他各项审计的全部过程中，都应当把加强对权力的监督和制约、促进科学发展观和正确的政绩观的落实作为审计的重要目标。审计工作中，应当注意认识经济行为中的政治因素，通过有效地发挥审计监督的作用，既要发挥在保障国民经济持续快速健康发展方面的作用，又要发挥在加强对权力的监督和制约，促进依法理财、依法行政、促进决策的民主化和科学化，推进社会主义民主政治建设方面的作用。
同时，各级审计机关的领导干部和广大审计人员应当认真学习、深刻领会科学发展观的深刻内涵，把科学发展观作为审计工作中认识和处理问题，评价是非功过，提出意见建议的重要指导思想、理论依据和政策依据，每审计一个地方、部门、单位和领导干部，就要注意通过对所掌握的有关数据、资料和全部情况的分析研究，了解这个地方、部门、单位和领导干部贯彻落实科学发展观、正确的政绩观的情况，对某一特定重点问题、疑难问题的认识与处理，也要以是否符合科学发展观和正确的政绩观作为重要标准，把是否能够认真贯彻科学发展观和正确的政绩观作为经济责任审计中评价领导干部履行经济责任情况的根本标准，使促进科学发展观和正确的政绩观成为经济责任审计等各项审计的重要成果，通过审计，把落实科学发展观和正确的政绩观作为调整各地方、部门、单位和领导干部行政行为、施政理念的重要杠杆，使审计的过程，成为有关地方、部门、单位领导干部接受科学发展观和正确的政绩观教育的过程。
各级审计机关及其上级领导机关，要把在审计工作中是否贯彻科学发展观，通过审计促进落实科学发展观和正确政绩观作为衡量审计工作质量与成效的重要标志，要把对科学发展观和正确的政绩观的理解、接受情况及贯彻落实的自觉性作为考核评价干部的重要内容。
五、通过审计促进财政资金使用效益的提高
《中华人民共和国审计法》规定，审计机关对各级政府及其各部门的“财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”。提高财政资金使用效益，应当是国家审计的重要目标之一。审计机关为了达到通过审计促进提高财政资金使用效益的目标，应当在审计和审计调查的指导思想、审计的组织方式、审计方法和手段、审计对象和重点的确定、审计方案的编制、审计实施过程、审计发现问题的认定与处理、审计建议的提出、审计成果的运用等各个环节采取相应措施。首先，审计应当针对财政、财务资金收支总量中的主要部分、重要项目、关键环节展开工作，通过审计能够了解财政财务收支管理和资金运行的主要情况，发现存在的主要问题、重大问题，找到效益不高和损失浪费的重要表现、症结所在，针对存在的主要问题及其原因提出有效的解决办法和建议，对制止损失浪费现象，提高资金使用效益发生重要影响。在审计机关力量不足的情况下，可以有选择地对一些重点领域、重点部门、重点资金、重点项目进行审计，发现存在的主要问题，进行资金使用效益方面的深入的科学的分析研究，举一反三，向被审计单位和有关领导机关反映情况，提出可行建议，达到提高资金使用效益的目标。
在确定以促进提高资金使用效益为重要目标的同时，审计机关还应当采取有效措施培训审计人员，积极借鉴国内外效益审计的成功经验和方法，通过对经济社会发展计划、产业政策、技术指标、市场变化趋势、资金运营情况及有关经济社会情况的深入分析，对财政资金使用的宏观效益、微观效益、长远效益和近期效益作出有权威性的分析，揭示损失浪费和低效的现象，就提高效益提出审计建议。当然，这是较高的审计效果取向，可以作为审计机关努力的方向。
规范的效益审计有着较高的经济技术要求，对审计机关人力资源、人员素质、技术手段等都有较高要求，也有较大审计风险，需要通过逐步努力向这个高标准的方向发展。在近期，应当量力而行，根据不同的审计对象和审计项目，采取不同的方法，注重对资金使用效益的揭示、分析和研究，努力在提高资金使用效益上发挥作用，揭露、避免和消除管理不善、决策失误等原因造成的损失浪费现象。更高层次的要求，应当在注意前者的同时，注重对财政资金使用过程中不同使用方向、不同管理模式、不同运行状态下效益差异的分析，提出相应的审计建议。
在市场经济条件下财政资金使用效益的提高，是一个永无止境的过程。从注重对资金使用效益的揭示和分析，到运用科学的方法、先进的手段开展规范的效益审计，促进财政资金使用效益的提高，也是一个永无止境的过程。审计工作在这方面发挥作用，有着十分广阔的空间，审计人员大有用武之地。我国社会主义现代化建设的实践，呼唤审计工作的不断加强，期待着审计工作效果的不断提高。各级审计机关和广大审计人员应当以对国家对人民的无比忠诚，与时俱进，不懈努力，做出新的更大的贡献。
