爱华网在商言商之辩，公共安全事件频发、上海（中国）自贸区原则性通过……2013年还没有走完，就已经发生了系列标志性事件。如此看来，中国转型，正在一个关键点上。未来路怎么走，走向何方，是否能跨过中等收入陷阱而顺利转型成为一个理想中的“成功国家”，实现民族复兴的中国梦？这些问题，随之凸显迫切。 带着一系列的问题，时代周报专访了新加坡国立大学东亚研究所所长，华南理工大学荣誉教授、公共政策研究院（IPP）学术委员会主席郑永年教授。多年来他的观点备受海内外媒体以及政界、学术界的重视。他最近一本中文著作是由东方出版社出版的《中国的“行为联邦制”：中央-地方关系的变革与动力》。 此次广州之行中，郑永年教授主持了《社会发展与社会政策：国际经验与中国改革》国际学术会议。 01 商人安全感与法治成正比 时代周报：中国大陆日前展开一场“在商言商”的争论，在争论中，深圳万科企业股份有限公司创始人、公司董事长王石提出，当前环境下，企业家已经不能避免引火烧身，沉默是躲不过去的。该如何看待王石呼吁背后的商人以及相关群体的这一行为？ 郑永年：我理解王石为代表的部分企业家这一表态，这些年，我在国外十分明显地感觉到当下的中国面临着两个严重的问题：一是企业家移民—当然这里我们需要区分一下海外投资与资本流失，前者是全球化的产物，是一种积极的现象，而后者则值得警惕；二是高级人才流失。一旦民间资本和人才都流走了，就只剩权贵资本了。 近年来中国的资本和人才的流失也相当严重。比较一下日本等“亚洲四小龙”，他们经济起飞的20年，创造经济奇迹，同时创造了社会奇迹，培育了一个强大的中产阶级，而中国改革开放30年，这方面有很大的差距，中产阶级规模过小，而一些财富精英更有不安全感。这一点类似于那些陷入中等收入陷阱的国家，譬如泰国、菲律宾。 同其他国家企业家一样，中国的企业家绝大多数是很爱国的，也很有责任感，拥有巨大财富的中国企业家之所以不安，主要原因就是当前中国法治不健全导致他们不能体味到足够的保障。 在西方，我们可以看到企业家可以利用法律，在议会中争取权利，最终整个国家和社会越来越民主，可是中国目前还难以看到这一现象，最终企业家们只好用脚投票了。这样一来，“走出去”就只能成为他们唯一的选择。当然，如此一来，吃亏的就是国家和社会了，把财富转化成GDP流量，成为了其他国家的财富。 在我看来，王石说的那句话其实是一种警示。不同于那些用脚投票的企业家，这一部分人选择留下来，他们的策略是对整个国家和社会发声。可是，他们的声音如今还得不到足够重视，将来中国社会真的会出现权力与贫穷相互无止境地斗争，那将是很可怕的。关于资本家第一桶金、第二桶金“原罪”的问题，几乎所有的国家都存在和经历过的，关键的问题在于如何对待，在我看来，法治和透明化是一个比较好的选择，通过税收让他们去做好事情。 02 社会管理从政法管理中剥离 时代周报：与商人阶层的不安全感相对应，整个社会仿佛正在“变狠”，你如何看待这种现象？有人认为，这种情况的出现是过去的信访+维稳模式酿出这样的结果。 郑永年：从本质上讲，信访是用政治的方式来解决问题，有点类似于传统中国的钦差大臣。上访制度的本意就是让底层老百姓有机会来表达他们不能在底层表达的诉求，无论是法律上的还是其它方面的。但这一制度的运作结果刚好相反。这一制度既培养了体制内部的既得利益，也产生了某种微妙后果。体制内部的既得利益，就是依附这一体制而生存的整个系统，这个庞大的系统一直在用各种方式，论证着这一体制的合理性，维持着这一体系。而另一方面，体系之外，也存在着利用这一体制的弱点来追求自我利益最大化的可能和空间。而且，个别专业上访、闹访者们的存在，基本占据了这个体制的绝大部分空间。 时代周报：据你的观察，近年来，中国“维稳”模式是否在发生变化？ 郑永年：这些年“维稳”制度造成了很多的恶果，譬如湖南的唐慧案和北京机场的冀中星，整个社会的“变狠”只是一个表现。但是我们也不要一味地批评地方官员，因为这主要是制度的产物，其实整个过程中，地方官员也是上访制度的受害者，会因为有人上访，他们全年的工作业绩没有了。在我看来，信访制度产生的都是受害者，无论是中央政府、地方政府还是上访户，没有一个案例中出现过双赢局面，都是双输的。但是我们也不是一步取消，因为现在的信访涉及很多的既得利益者，我们必须要找到一个替代的东西。 幸运的是，中共“十八大”之后，“维稳”系统有了新的积极发展迹象，尤其是政法委有了积极的转型。首先其是把社会管理功能从政法委分离出来，这个方向无疑符合科学和人权原则。从经验看，政法委主要是针对管理和应付非正常社会成员（例如犯罪分子）的，而社会管理的对象是正常社会成员。如果把应付非正常社会成员的手段，用于管理正常社会成员，肯定会出大问题。 更为重要的是，政法委已经开始转向国家法律体系的改革。例如政法委已经宣布，在报请全国人大常委会批准之后，停止使用劳教制度。 实际上，如上面所讨论的，政法委可以更进一步，在进行大量深入研究的基础上，在征求专家和民意的基础上，对旧的法律体系做一个系统的清理和重建。应该说这个方向是对的，我们希望再也不要回到老路上去了，社会管理的内容一定要和政法委管理的内容分开。 03 中国推进改革，主要策略是“先易后难” 时代周报：庞大的既得利益集团正成为中国继续改革的最大阻力，你认为中国的特权政治正在变成“城堡政治”，并提出改革特权制度的思路—“通过培养新利益来克服老利益”，能否详细阐述这个问题？ 郑永年：这首先要求我们回答一个简单的问题，即改革从何而来，到何处去？中国的改革已经走过了三十多年的历程。这三十多年“从何而来”的历史说明了几个重大的问题。最重要的一点就是，改革是可能的。过去的改革，并不是说每一次重大的改革没有经历任何困难，一帆风顺。恰恰相反，每一次改革都面临巨大的困难。但改革已经走过来了，证明无论怎样的困难，只要改革的策略得当，都是可以克服的。 其次，改革要确立一个方向。就未来来说，改革就是要回答“到何处去”的问题。这就需要一个明确的方向。中国动员型的政治体制的特性就决定了这个方向的重要性。一旦大方向确立，那么体制就可以动员起来，来达到既定的目标。如果没有大方向，或者大方向不明确，那么不仅体制的优势发挥不出来，反而会出现体制固有的巨大惰性，演变成既得利益，阻碍改革和变革。 再次，改革要找到突破口。就改革来说，最理想的状态就是所需要改革的各方面同时推进，达到平衡的发展。但在现实生活中，这很难成为现实。实际上，任何改革都需要找到一个突破口。也就是说，改革是在不平衡中进行的。有时候，各方面不均衡的发展本身就是改革的动力。在过去的30年中，中国推进改革的主要策略是“先易后难”。“先易后难”就是寻找改革的突破口。只不过，要意识到“易”并不是不存在困难，“难”也不是说不存在克服困难的手段。 在我看来，可以把“先易后难”这一改革的经验现象转化成为一个简单的论题：通过培养新利益来克服老利益。任何改革所遇到的困难都和既得利益有关。如果改革要直接克服既得利益，那么改革失败的可能性就会大于成功的可能性。一旦触动到庞大的既得利益，它们必然做最大努力的抵抗。所以，可以把“既得利益”定义为改革中的“难”。那么，改革中的“易”是什么呢？可以把“新利益”定义为“易”。“先易后难”就是说，要改革，首先就要培养新利益，等新利益产生和成长起来之后，再去克服“难”，也就是老的既得利益。用新利益来克服老利益，从而推进改革，这不仅是中国本身改革的经验，也是大多数国家改革的成功经验。 从利益的逻辑来看改革，这并不难理解。从利益的角度看，有几点是非常明显的。首先，如果改革意味着触动既得利益，既得利益的反抗和抵制是正常的。没有人或者组织不会竭尽全力来维护自身的利益。其次，没有足够的压力或者动机，没有人或者组织会自愿放弃自己的利益。无论是压力还是动机，都不会产生于既得利益的内部，而只能来自外部。其三，要从既得利益的外部来寻找改革的动力。新利益就是这个外部动力。只有当新利益成长起来之后，才能对既得利益构成有效的外在压力，促成其改革。第四，对政府来说，改革任何既得利益是需要有代价和成本的。谁来承担这个成本和代价？除了政府本身，新利益是最大的代价和成本承担者。更具体一点地说，政府推动改革所承担的是政治成本，改革成功之后所收获的也是政治利益；新利益要承担的是改革的物质利益成本，改革成功之后所收获的也是物质利益。 以国企改革为例，当国企改革难以触动一部分人的利益时，我们可以通过税收、金融等杠杆对民营企业大力扶持，而伴随着民企增长又反过来倒逼国有企业的改革，这就是我认为的“通过培养新的利益来克服老的利益”。换言之，如果90年代国有企业改革的时候不是有大量民营经济的存在，你想想那么多的国有企业工人下岗，这个国家会是什么样子。 利益是一个开放的过程，会不断有新的利益产生，如此才能够避免新产生的利益变成特权阶层，进而可以为改革不断地寻找到外部的动力。区别于这种培养新的利益模式的是“城堡政治”，在我看来“城堡政治”将会导致一潭死水，最终必然是大家都在围城，如此改革的突破口将很难寻找，改革的困境就可想而知了。 04 中国社会结构有别于东亚其他经济体 时代周报：你曾经说过，一个庞大的中产阶级社会是社会稳定的最有效的保障。简单地说，如果过渡得好，中国就能跳出“中等收入陷阱”，但如果过渡得不好，则会有相反的结局。 郑永年：我的判断是中产阶层的不发达或者发展不起来主要是中国经济中所存在的结构性问题。但没有一个好的社会经济环境，其他改革会导致社会的不稳定，甚至暴力丛生。只有一个好的经济结构才能保证和谐社会。最近中国社会出现两大热点问题，一是财富的集中，二是基层社会的无政府状态。中国的极少数人掌握着绝大部分财富；中国的财富集中度已经非常严重。但是，在有些国家，因为拥有庞大的中产阶级，财富的集中并不会太大妨碍社会的稳定。中国的状况则不然。 如果社会阶层的顶端是极少人的财富集中，那么在社会的底层则是无政府状态。与社会顶端毫无节制的奢侈性消费相比，社会基层仍然处于贫穷状态，消费严重不足；穷人的基本人权得不到保障，并且和钱、权处于公然的对立状态；因此群体性事件不断，呈现越来越严峻之势。 从社会结构上来说，在保持政治社会的稳定方面，中产阶级扮演了一个非常重要的角色。在亚洲的一些国家，例如日本和新加坡，庞大的中产阶级也是执政党能够长期执政的社会结构基础。中产阶级的庞大表明社会财富分配的合理和公正性。在这些国家，尽管也存在着收入差异，并且差异也不小，但执政党能够保证绝对贫困化人口群体的最小化。正是如此，中产阶层也会有社会运动和抗议，但是他们一般都是和平的。 对于中国社会来说，制造出大量的中产阶层至关重要。改革开放三十多年来，中国取得了高速的经济发展，创造了世界经济史上的奇迹。现在中国已经取代日本成为世界第二大经济体。但人们往往忽视了另外一面，即从社会结构来说，中国也产生了一个任何国家都竭力想逃避的问题，那就是社会的高度分化。这个社会的特点是：中产阶级产生并且也有成长，但其规模还是非常小，并且其制度基础极其微弱；除了少数可以和任何国家（包括西方发达国家）相媲美的富人外，社会的大多数仍然是穷人。对中国中产阶级规模的估算，使用不同的标准会得出不同的结论，但无论哪一种估算法，人们的结论是一致的，那就是，中国还没有产生一个“两头小、中间大”的橄榄型社会，即中产阶级社会。如果把这个现象放置在东亚经济社会发展历史内容中看，中国社会结构的畸形性就会表现得非常显著。日本是东亚第一个现代化的经济体，而后是亚洲“四小龙”（台湾、韩国、新加坡和香港）。这些经济体的发展轨迹大体相当，它们都在20来年的时间里，不仅创造了经济奇迹，而且也创造出了一个庞大的中产阶级。当然，各个经济体内，中产阶级产生和成长的来源和路径是不相同的。今天，在这些经济体里，中产阶级不仅是推动社会进一步发展和改革的动力，也是社会稳定的基础。从社会结构来说，中国显然区别于东亚其它经济体。 05 体制改革遇阻，体制创新当突围 时代周报：“要政策，还是要改革？”上海市市长面对李克强总理的提问，毫不犹豫地选择了后者，你怎么理解上海在这一历史方位做出的选择？能缔造出改革历史上的第二个深圳吗？ 郑永年：我们谈改革是两部分，一部分是体制改革，另一部分就是体制创新。我觉得这两个是不同的。从体制改革，因为背后都是庞大的既得利益，银行、国有企业、公务员、大学，没有一个是改革的动力。不是说中国体制改革难，所有的国家都难。日本的体制改革改不动，欧洲也是改革不动，美国也改革不动，奥巴马的医疗改革难度就很大。 在我看来，包括上海自贸区、前海的改革是一种创新性改革，一定意义上将它可以归类于我前面提到的“通过培养新的利益打破固有利益”模式的改革。这一点的确类似于当年邓小平在改革开放初期推出来的经济特区。 关于上海自贸区，最近国务院正在提请全国人大常委会在自贸区内暂停若干法律法规，我也注意到很多人认为其违宪。其实创新有时候就是要打破法律法规的束缚，一定意义上讲，所有的特区都是违法的。如果坚守法律法规，那还需要改革吗？当年邓小平搞经济特区同样是法律的不断突破。 对于上海自贸区，我有一个看法，即这是中国社会不得不走的一条路。事实上，今天中国的改革是没有多少选择的，回到改革开放之前，不可能的，也没有多少人愿意回到那样的岁月，而体制改革又非常难，这样的情况下，还有什么出路呢？只能走这种体制创新的道路。 06 社会力量生长助力社会改革破题 时代周报：邓小平当年说，“谁不改革谁下台”；朱镕基说，“不改革，要完蛋”；但中国现在的改革相比过去时期搞改革的难度要大，并且大很多，如何才能破除这些阻力？ 郑永年：从中国改革的条件来说，的确是阻力很大，但是我们也应该看到条件比改革开放初期好很多。1978年，邓小平为什么要改革开放，当年的改革是连“钱”都没有，需要借助外来的力量呀。为什么今天美国要提TTP呀，他们也是想借助外力推动改革。其实，任何国家改革的逻辑都是一样的，上海自贸区也是这样，把各种力量动员起来，国内没有的就借助国际的，当然两者结合起来是最好的。 我不觉得今天中国改革是一点动力没有，中国的企业家，特别是民营企业家的改革呼声很强烈，只不过这些声音被压制了。我们如果稍微给他们一点空间，应该很快就起来了。民间力量，譬如广州的NGO是十分发达的。
我有一个观点，三十多年来，我们的改革渐行渐深，但也有一个误区：具体表现是社会领域，包括教育、卫生和住房领域是过分市场化了，而经济领域则是市场化不足。正是如此，我认为，现阶段和未来的改革应以社会改革为重点。主要原因有四个。 首先，通过经济改革，中国逐渐地产生了一个相对独立的社会领域。在改革之前，中国社会并不存在着这样一个领域。当时，中国的社会是嵌入在国家的经济和政治体系之中的。在计划经济时代，每一个企业都是一个小社会，企业负责工作和生活在其中的每一个成员的生老病死。改革开放以来，社会开始从经济和政治领域分离出来。1980年代，人民公社体制的解体直接把农民解放出来，转型成为新型的农村社会。除了传统意义上的农民，农村出现了大量的乡镇企业工人。之后，随着城市改革的开始，又出现了大量的农民工。今天，中国农村已经出现极其复杂的社会阶层结构。在城市，经济改革的成果是，一方面将国有企业原来承担的社会功能去掉，让社会来承担，另一方面在国有企业之外发展非国有部门，而社会就产生于这个过程。因此，社会力量的成长成为社会改革的重要前提体现。 其次，通过以经济改革为主体的第一阶段改革，中国基本经济制度已经得到确立。总体的社会制度要得到改革，就必须找到新的突破口。较之政治改革，社会改革并未涉及政治精英的核心利益，而且社会上下容易取得共识，因此比较容易进行。 再次，社会改革是为了“还债”。从计划经济到市场经济转变过程中，原来计划经济体制下的社会制度自然解体，包括之前的教育、住房、医疗、社保等社会制度，以经济为主体的改革呼吁与之相匹配的制度体系。新制度必须通过社会改革得以建立。 最后，社会改革也可以为深化经济改革和可持续的经济发展提供新的动力。长期以来中国的经济增长是出口外需驱动型的，现在外部需求萎缩，那么中国建立内需驱动型经济，就显得非常急迫。谈扩大内需谈了很多年，但为什么一直没多大进步？因为我们的社会保障制度建设落后，老百姓不得不通过储蓄来自己解决社会保障问题。而且新的“三座大山”—住房、医疗和教育，让普通人不敢轻易消费。因此，社会改革的推进，可以减轻城乡居民的压力，提高他们的消费能力和意愿，为内需型经济的成长提供动力。 07 整合地方实践酝酿中国改革合力 时代周报：今天我们面临那么多行政层级，那么庞大的官僚系统，都和这些制度变化相关。在今天的城市化过程中，已经出现了城市行政权扩张运动。那么，在城市化过程中，如何避免这种情况发生，如何处理始终困扰中国的中央与地方关系？ 郑永年：几千年的历史告诉我们中央地方关系是一个结构性的问题，其他的问题是这个结构性的问题派生出来的。所以，我一直有个观点：中央地方关系是中国制度转型中的一个轴心问题。 目前的改革困局如何突破？人们谴责既得利益所造成的改革困局，但是既得利益是客观存在物，不管人们怎样谴责，它们不会消失。利益的困局需要利益来突破。和以往的改革一样，不外是两种力量，即地方和社会。而突破中央地方关系的利益格局为首要任务。且不说改革者是否有政治意志能够真正放权或者赋权社会，如果中央地方关系没有改革，即使有了这种政治意愿，没有地方的配合，这一意志也很难变成政策和实现。 我在《中国的“行为联邦制”：中央-地方关系的变革与动力》一书中提到，今天中国各地方是有改革动力的。地方政府面对客观存在的问题，感觉到应付和解决这些问题的紧迫性。人们看到，无论是沿海的广东和浙江，还是西部的重庆，地方领导层都在不断寻找改革的出路，并且实践着不同的改革模式，各地在不同的领域和层面也取得了相当的经验。在各种不同的地方实践之间酝酿着新的改革动力。很显然，如果中央层面要促成新的改革动力来突破目前的僵局，地方力量不可或缺。或者说，只有当整合了现存的地方力量之后，中国才会出现新的改革动力。而要整合地方力量，改革中央地方关系势在必行。 但是1994年开始实行的分税制是一种有选择性的集权，中央政府将财权收到了中央，但是事权、甚至包括司法等都是地方化的，结果造成了中央和地方政府在权力与责任方面严重的脱节。2002年中共十六大之后，中国开始了新一波大规模的行政体制改革，“大部制”是典型。 我们应该看到，在发达国家，无论是西方还是东方，“大部制”主要是为了建设一个规制型政府，着眼于政府的治理结构，对经济活动和社会活动进行规制，也就是“法治”。在中国，尽管“大部制”改革已经推出好多年了，但从这些年的发展来看，从中央到地方，很多人对“大部制”的理解还没有达成共识。 人们意识到，“大部制”改革在于继续促成行政结构的合理化和理性化，政府通过把功能相关的行政机构整合在一起，减少官僚机构之间的互相重复和扯皮，在缩减行政机构的同时，提高行政效率。但这种理解有失偏颇。尽管通过机构整合的机构理性化的确是“大部制”改革的一环，但并非是主要内容。“大部制”的主题就是要建立规制政府和健全政府治理结构。在这后一领域，各方面的努力还远远不够。 尽管改革了那么多年，直到现在，中国的行政效率并没有提高。主要原因在于政府向企业和社会的分权还没有真正到位。在一些领域，尤其是国有企业领域，政府或者政府的代理人仍然是经济活动的主体。在经济分权不到位的情况下，要建立规制型政府几乎不可能。只要政府继续是经济活动的主体，所谓的政府监管只会是“左手监管右手”。社会领域更是这样。政府向社会分权在一些地方刚刚开始，还没有形成全国规模。同时，对如何在向社会分权的同时通过行政体制改革来建设政府对社会的监管能力更没有提到议事日程上来。 过去十来年行政体制运作的实践和经验都表明，中国需要新一波行政体制改革。从机构的整合和理性化的角度来看，根据社会经济情况的变化，这个领域还可以再继续进行一些改革。例如，一些部门的继续整合、职能的调整、一些部门的升格或者降格、事业单位的改革、国有企业的去行政化等等。
