世界银行：从崇尚效率到关注公平

一、世行报告的主要论点及述评

报告超越了西方经济学界关于公平与效率彼此割裂、不可兼得的经典思维，提出了公平与效率相辅相成的基本论点，并对公平因素在经济增长中的地位和作用做了精辟的论证。报告作者宣称：“本报告认可公平的内在价值”，并“主要关注公平对长期发展的重要性”。报告批评道：“政策制定者在评估各种政策的优劣时，所使用的成本效益计算模式往往会忽视增进公平所带来的长期效益”，而增进公平“意味着经济运行的效率更高，减少冲突，增加信任，制度更合理，同时对投资和发展方面具有动态的效益”。报告强调对经济政策设计进行评估时“必须完全以公平因素作为核心”。

报告显示，在国家内部和国与国之间，财富和机会不平等的巨大鸿沟是怎样造成了极度贫困的持续存在，并往往影响到很大一部分人。这种现象既浪费了人的潜力，而且在很多情况下会减缓持续经济增长的速度。这种政治、社会、文化和经济上盘根错节的不平等现象，会扼杀阶层间的流动性。边缘化和被压迫群体则往往会将这种不平等内部化，从而导致穷人难以找到摆脱贫困的道路。因此，不平等陷阱可能相当的稳定，往往代代相传，长期存在。

报告证明，公平和追求长期富足是相辅相成的。促进公平竞争环境的制度和政策有益于促进可持续增长和发展。增加公平，能够对总体的长期发展发挥潜在的有利作用，并且为任何社会的较贫困群体提供更多的机会，从而有助于减少贫困。关于公平性与经济增长关系，报告证明，公平性不仅本身是目的，而且由于它往往能够刺激更多和更具成效的投资，从而导致更快的经济增长。[1]这一结论传达出这样一个理念——公平性既是经济政策和经济增长的目的，又是经济增长的必要条件。[2]

报告指出，当市场不完美时，权力和财富的不平等转化为机会的不平等，导致生产潜力遭到浪费，资源分配丧失效率。宏观经济个案分析表明，资源在不同生产选择之间的分配效率低下，往往与财富或地位的差别有关。当市场缺失或市场不完美时，最理想的解决办法是纠正市场失效；如果无法纠正，或纠正的成本太高，某些形式的再分配可以提高经济效率。

报告从公平角度出发，在发展政策制定方面提供了三个新的（也是往往被忽视的）视角：第一，最好的减贫政策应涉及对主导群体的影响力、特权或补贴进行再分配。第二，这种提高公平程度的（权力、政府开支受益权和市场准入权）再分配往往能够提高效率，但是在政策设计上也需要评估各种可能的取舍方案。第三，将增长政策和具体旨在实现公平的政策割裂开来是错误的。

报告作者得出结论认为，有利于公平性的政策可以弥补“不平等陷阱”的鸿沟，宣称：我们的目标不是追求结果的平等，而是扩大对贫困人口的医疗、教育、就业和资金通道，保障他们的土地权益；重要的是，公平性要求提高获得政治自由和政治权力的平等性，这也意味着打破角色定位和歧视，改善利用司法制度和基础设施的通道。为了在发展中国家提高公平性，报告特别呼吁采取政策“纠正长期存在的机会不平等现象，通过创造公平的经济和政治竞争环境达到此目的”，认为“许多此类政策也会提高经济效率，纠正市场失灵”。

与世界银行以往的一贯立场不同，报告低调而含蓄地论及了当前以贸易、投资自由化和经济私有化为特征的经济全球化过程的负面后果，指出：从墨西哥1990 年代初实行自由化到捷克共和国、俄罗斯等转轨经济体中，自由化往往都被权势或富人集团所操纵；在过去二十年中，许多国家的开放贸易与开放外国直接投资一直伴随着收入差距的不断扩大，在中等收入国家特别是拉丁美洲国家，这种现象尤为明显。在谈及私有化时，报告婉转地表达了一种私有化的作用是有条件或者有限的观点。报告认为，私有化作为一个经典的政策案例，可能合理也可能不合理，如果公共体系高度腐败或效率极为低下，并且可以期望私有化后有足够的监管能力，那么私有化就是一个有用的工具；在其他情况下，如果方案设计不合理，私有化可能被人操纵，以过低的价格将公共资产转移到私人手里。

报告还提及在特定环境中政府宏观调控的必要性：如果关注公平，一般都会对宏观经济管理和金融监管采取高度审慎的态度；民粹主义的宏观经济政策早晚会对公平和经济增长带来不良后果；推行反周期的财政政策、在危机到来前建立社会安全网、减少高风险贷款，解救危机时仅兑付小额存款人，政策设计可以通过这些方式来增进公平。报告陈述的这些观点，恰恰是受到信奉“供给自动创造需求”的主流经济学抨击的需求管理学派的理论政策主张。长期倡导新自由主义理念的世界银行在其正式报告中，对凯恩斯主义经济政策表示某种程度的认可，这一事件本身的意义不能不令人关注。

世界银行的上述理念转变，对于当前中国正在进行的社会经济政策反思与调整，对于重新确立追求“公平、正义”的社会价值理念，尤其是破除长期以来形成的市场教条主义（市场原教旨主义）意识形态的束缚，无疑具有深刻的影响。

二、世行报告的理论局限

出于对市场机制和市场效率的基本信念，世界银行报告所主张的公平主要局限于机会上的公平：在追求自己所选择的生活方面，个人应享有均等机会。报告认为，从平等的角度看，机会的分配要比结果的分配更为重要；政策的目标并不在于保证结果平等，“我们之所以关心结果，主要是因为结果对绝对贫困有影响，而且在塑造机会方面起到作用”，“公共行动的中心应该是资产、经济机会和政治发言权的分配，而不是直接干预收入的不平等”。

机会公平无疑是重要的，但仅仅关注机会公平是远远不够的。在人类社会生活中，由于政治、经济、社会地位和资源禀赋的差异，不同阶级、阶层之间乃至不同国家、民族、地区之间不可能面临同等的机会。尽管人们津津乐道“人人生而平等”的政治哲理，然而，腰缠万贯的老板与血汗工厂的劳工、位高权重的官宦与饥肠辘辘乞丐、自命不凡的精英与为生活所迫出卖肉体的妓女等等诸如此类的阶级、群体，他们在政治、经济、社会权利上并不享有平等的机会，繁华的都市与穷乡僻壤、宗主国与殖民地、富国与穷国之间在贸易、投资和财富分配上所面临的机会也往往是不公正、不平等的。因而，人人享有均等机会不过是令人神往的乌托邦，而仅仅提供公平机会并不足以解决广泛存在的不公正、不平等现象。有时候，天真的经济机会平等措施反而会造成经济、社会和政治上更严重的不平等，正如人们从俄罗斯的“证券私有化”的结果中看到的那样。

事实上，机会与结果总是互为因果的，不公平的机会必定导致不公平的结果，而结果不公平又必定导致机会不公平，从而形成所谓“不公平陷阱”——不公平现象的恶性循环和世代延续。因而政府有必要直接或间接干预收入分配，以斩断社会不公平的因果链。报告作者也意识到片面强调机会公平的理论和实践缺陷，认为“机会本身是可能性，而不是现实，因此比结果更难观察和度量”，“国家间在收入或消费方面的巨大差别，必然也会影响出生在不同国家的儿童所享有的人生机会”，尽管均等机会是美国的一大神话，但“来自美国的新证据显示，社会经济地位的代际继承性很高”。报告对于“不公平陷阱”现象的精辟描述，实际上已经包含了对机会公平主义局限性的认识。

此外，世界银行的局限性还在于，仅仅从经济的视角观察公平问题，把社会的、政治的因素理解为实现经济机会公平的工具，把经济上的成本--收益关系当作分析问题的惟一标准。然而从更广泛、更根本的意义上看，消除贫困、实现公平（包括机会公平）是一个包括经济、社会、政治等多元因素的、综合性的目标和过程，其中社会和政治因素具有本体论的意义，经济则是一个不可或缺的工具性因素。其次，社会成本--收益关系作为政策分析与评估的标准，比经济成本--收益关系显得更为重要，并且对政策选择具有优先的支配作用。所谓社会成本—收益关系，是指一个项目或政策对社会系统的有序性带来的损益影响。这里的社会成本，不仅指微观经济活动的外部成本（科斯将它定义为“对他人产生有害影响的那些工商业企业的行为”[3]），而且包括社会福利下降、社会资本损失（社会网络无序化，社会规则紊乱，社会分层加剧，社会合作意愿降低，社会关系和谐度、社会信任度、社会参与度下降等等）导致的社会问题。

当一项政策的社会收益超过了社会成本，或者说它的社会净现值大于零，则该项政策对社会是有利的。某一项政策方案，当经济的成本--收益关系表明可行而社会的成本--收益关系表明不可行（即社会成本大于经济收益）时，或者经济的成本--收益关系表明不可行而社会的成本--收益关系表明可行（即社会收益大于经济成本）时，综合考虑的结果往往是选择社会成本较小或者收益较大的方案。这是因为，社会成本—收益关系的分析范围比经济投入—产出关系的分析框架更加广泛、全面和复杂，并且包含了后者；而后者的价值分析则不能反映其社会价值。

三、世行立场的转变及其可延续性

上个世纪80年代以来，世界银行与国际货币基金组织一直鼓吹经济自由主义，抨击凯恩斯主义的政府干预政策，90年代后更是不遗余力地兜售以贸易、投资、金融自由化和经济私有化、削减政府开支为核心内容的“华盛顿共识”信条，充当着的推动各国私有化、自由化改革的急先锋。80年代中后期和90年代初，世界银行和国际货币基金组织利用贷款附加条件强制拉美国家和转型国家进行新自由主义经济改革，致使许多国家经济崩溃、社会凋蔽，造成了灾难性后果。世界银行因而被描绘成傲慢、对当地情况无知和试图“一药治百病”的角色，在国际社会备受指责，被称为新自由主义“大本营”之一。

2001年诺贝尔经济学奖得主、曾任美国总统经济顾问、1997年至1999年间担任世界银行高级副行长兼首席经济学家，现执教于美国哥伦比亚大学的约瑟夫·斯蒂格利茨对世界银行的陋行进行过激烈抨击，他把世界银行与国际货币基金组织向发展中国家和转型国家推销的新自由主义结构调整政策归结为“通向地狱的四个步骤”：经济私有化、资本市场自由化、价格市场化和开放市场。这些教条式的政策在许多国家制造了经济衰退（乃至崩溃）、资本外流和贫困加剧。[4]

从斯蒂格利茨的批评到《2006年世界发展报告：公平与发展》的发表，人们确实能够领略到世界银行在理念、立场和政策上的转变和调整：从崇尚自由市场效率到关注社会公平。

事实上，世界银行的转变过程是近十年来逐渐发生的，不久前刚刚卸任的前行长詹姆斯·沃尔芬森（James D. Wolfensohn）对此贡献卓著。沃尔芬森1995年6月担任世界银行第九任行长，2000年6月获得连任。先前，世界银行仅仅是一个贷款机构。在沃尔芬森的10年任期里，这个全球最大发展机构的政策方向出现了重大转变，将主要目标定位于消除全球贫困，加大了减债、反腐败、环境保护、私营部门发展、战后重建、艾滋病防治、社会包容、残疾人帮助和其它内容广泛的改善社会问题的工作力度。如今，世界银行对贫困国家和人民的援助效率得到发展中国家和发达国家的认可。2004年9月，英国《经济学人》杂志刊文指出，今天的世界银行“在消除贫困方面比其它任何公共机构都做得更多"。

今年6月1日，61岁的保罗·沃尔福威茨（Paul Wolfowitz）接替沃尔芬森成为世界银行第十一任行长。3月16日，美国总统布什提名沃尔福威茨出任这一职务后，立即遭到一些国家和国际组织的批评。人们担心这位美国国防部前副部长、布什政府中“鹰派”的核心成员和军事政策的重要决策人物，会把强硬立场和单边主义作风带进世界银行。面对质疑和反对，沃尔福威茨表示，他“肯定不会把美国的日程表强加给世界银行”，并承诺“将充满热诚地”投入发展和消除贫困的事业。3月31日，代表世界银行108个发展中国家和转轨国家成员国的执行董事十一人小组在华盛顿会晤了沃尔福威茨。在讨论中，沃尔福威茨做出保证，愿意遵循世界银行的多边性质、按照非政治化原则引导世界银行；并且表示接受世界银行的经济发展和减贫的职责，赞同加强世界银行作为多边发展融资机制的作用的战略方向。当天，世界银行执行董事会通过了沃尔福威茨担任行长的提名。沃尔福威茨随即发表声明说，帮助世界上最贫困的人民摆脱贫困是一项崇高的使命，再没有什么比能够帮助有需要的人民、为全世界所有人提供充分发挥潜力的机会更令人满足的了。9月23日，沃尔福威茨在世界银行和国际货币基金组织2005年年会上致开幕词时说，“此时此刻是消除贫困和为世界上最贫困的人民创造机会的一个尤为重要的历史时刻。我们最近看到发展中国家，包括一些最贫困的非洲国家，做出了一些引人注目的承诺，承诺要改善绩效和问责；我们也看到发达国家也做出了类似的引人注目的承诺，承诺要增加援助，要提供贸易机会，……现在是履行承诺的时候了。”从沃尔福威茨的上述言论来看，由于角色的转换——从五角大楼大员到国际公务员，“秃鹰”或许变成了“白鸽”？

人们似乎有理由相信，世界银行近十年来逐渐发生的积极转变有可能持续下去。

                                                2005年9月27日

附：2006年世界发展报告：公平与发展（概要）

[1] 世界银行网站/新闻动态：世界银行《2006年世界发展报告》称：公平性能够提高经济增长对减贫的效力。http://www.worldbank.org.cn/chinese/content/299i63448718.shtml

[2] 笔者在2001年撰写的《“公共职能缺失型”政府缺陷分析》一文中，曾提出“公平与效率是对立统一、相辅相成、相互制约、相互促进的关系”和“效率是手段，公平是目的”的命题，与世行报告的一些论点不谋而合，在此作一个附录：

“公平与效率是国家经济政策中两个既相区别又相关联的目标。效率是指推动国民经济的增长，公平是指改善国民收入的分配。二者是对立统一、相辅相成、相互制约、相互促进的关系。归根结底效率是手段，公平是目的。

“在理想的完全竞争市场状态下，市场通过价格机制自动创造经济效率。然而由于导致市场失灵的各因素的存在，单纯的市场机制无法实现资源的优化配置和经济的高效运转。政府机制则是克服市场缺陷的必要选择。政府通过投资公共工程（基础设施）、社会收入再分配、人力资源开发、社会保障、环境和资源保护等财政职能，发挥着满足社会的公共需要、促进经济协调发展、促进社会全面进步的重要职能。在这个意义上可以说：公平也是一种效率。

“公平与效率的统一意味着社会的进步。二者之间的统一关系是在彼此对立、相互替代的运动中建立起来的。经济增长和社会进步是公平和效率二元变量的函数，因此不应形而上学地割裂二者的辩证联系，机械地规定某一变量的优先地位。当效率不足成为制约经济增长的主要因素时，应当以追求效率增长为主要目标。当公平失衡形成妨碍经济增长的制约力量时，则应以调节公平关系作为推动增长的主要目标。”

——参阅：http://www.jjxj.com.cn/news_detail.jsp?keyno=2855

           http://www.cnss.cn/expertmember/wenxian/146_20050707_793140.pdf

[3] 科斯：《社会成本问题》，《法律与经济学杂志》第3卷，1960年10月；法律思想网：http://www.law-thinker.com/show.asp?id=13 。

[4]参见格雷·帕拉斯特(Greg Palast)：《一个冰凉的世界——国际货币基金组织带你去地狱的四个步骤》，英国《观察家》杂志2001年4月号；《国外理论动态》2001年第12期

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