爱华网本文是在已经发表的几篇文章的基础上进行进一步探索所取得的最新成果。其特点在于，对于我国农地自然增值的分配，主张遵循“农地全面产权观”，从而呈现出崭新的面貌。所谓“农地全面产权观”是指，在农地自然增值的分配中，全面顾及失地农民、国家和“在耕农民”（即依然从事农地耕作、经营的农民）的产权，并据此确定农地自然增值的公平分配。
“涨价归农”、“涨价归公”与“全面产权观”
农地转为非农地之后所产生的巨额自然增值，应当进行公平分配是理所当然的，然而如何落实公平分配，却存在着两种针锋相对的观点。
其一为“涨价归农”论，其理论支撑是从国外引进的“农地开发权①补偿”论。依据这一理论一些人士认为，农地所有者应当拥有完整的农地产权——除了一般地拥有农地的占有、使用、收益、处分等项权利之外，还应当特别拥有完整的“农地非农开发权”。这种提法意味着，农地无论以何种方式转变即被开发为非农用地，原所有者都应当获得完全的“农地非农开发权价格”或“非农地价格”，只有如此方称得上“农民土地产权完整”；如果国家取得或部分取得这一增值便意味着不公平，即对于失地农民的非农开发权的剥夺或对于农民的剥削。
其二为“涨价归公”论，其理论支撑是农地增值社会投资论，认为农地“转非”之后的自然增值，完全来源于整个社会投资所形成的经济发展。从而，体现此种增值的地价增长，应当完全归社会所有而不应当归原农地所有者和农转非之后的土地使用者所有，否则，皆有失于公平。如果从产权的角度进行考察，则凡是来源于整个社会经济发展的农地自然增值，其产权从而农地开发权也自然而然地应当归属于全社会。“涨价归公”的提法，首见于体现孙中山先生的“平均地权”思想的文献之中。孙中山的“涨价归公”思想的渊源，主要是美国经济学家亨利·乔治（1837—1897）的观点。我国研究土地开发权的学者中的大多数主张其基本归国家所有。这是由于他们认为，“国家是土地发展权配置与流转管理的主体。……土地发展权归国家所有有利于土地供应参与宏观经济调控”②等等。简言之，按照这种观点，使来源于社会的土地增值回归于社会，是理所当然的。
以上所述关于农地自然增值分配的两种观点即两种可能性选择，处于两个极端，而且针锋相对，但两者都具有明显的片面性。“涨价归农”论只看到失地农民应当享有农地开发权，而根本忽视国家和其他农民也应当享有此项权利。如果完全按照这一观点进行农地自然增值的分配，则失地农民便可在一夜之间暴富，而因整个社会经济繁荣而产生的土地自然增值的分配，也与整个社会无缘了，在耕农民更无缘问津，显然大失公平。“涨价归公”论则仅仅看到农地的自然增值来源于社会经济发展，从而国家应当拥有整个农地开发权，而忽视农民也应当分享此项权利。尽管在我国的现实生活中，并无人主张农地涨价完全归公，但是涨价完全归公的理论本身具有明显的缺陷，则不能不予以指明。按照这种理论，失地农民所得到的补偿中便包含着社会对于他们的照顾甚至是恩赐，而并非失地农民本来所应得。这样，从产权理论上来看便存在着明显的漏洞。简言之，无论是“涨价归农”论或者“涨价归公”论，都只是片面地看到了失地农民或国家单方面拥有的农地开发权。从而，两者都有失于公平。
笔者认为， 对于农地自然增值的分配，应当遵循“全面产权观”，即在农地自然增值的分配中，全面顾及失地农民、国家和在耕农民的产权，并据此确定农地自然增值的公平分配。进一步看，“全面产权观”还意味着多个产权主体共同拥有农地产权，而其中每一个主体仅拥有有限的农地产权，各个主体不得越限侵权；国家既是产权主体，又是产权调节者，它有必要代表社会出面调节农地产权利益。
具体而言，可分两部分进行分析，其一是从农地产权的一般归属角度进行分析，其二是专门从农地开发权归属的角度进行分析。
关于农地自然增值在失地农民与国家之间的分配
从农地产权的一般归属的角度来分析失地农民与国家各自在农地自然增值上的应得，意味着农民与国家所拥有的土地产权，是决定两者分割农地自然增值的基本依据。本文从对于失地农民进行补偿的角度切入，谈下面三个问题，即对于失地农民进行补偿的理由、补偿的性质和来源、补偿的目标与项目，从而失地农民与国家的关系问题便含于其中了。
第一，就对于失地农民进行补偿的性质和来源而言，主要有两方面。其一是原值性补偿即按农地本身的影子价格而进行的补偿，这是农地所有者产权的直接实现（其中的一小部分归集体经济所有）；其二是增值性补偿，即农地自然增值中的一部分，是农地所有者产权的自然延伸，也是失地农民所必然拥有的土地产权的重要组成部分。
第二，就对于失地农民进行补偿的针对性而言，也主要有两方面。其一是贡献论，其具体内容是：原农地是市地的物质基础，而且，正是由于农民持续务农，才保留了非农用地的后备资源，从而便应当针对失地农民的贡献而进行相应的补偿；或者说，他们因国家征地而失去了衣食之源、生存之本，对国家做出了直接的重要贡献，国家理应使他们获得足够的对等性补偿以作为回报。这属于公平理论中的“奉献与回报对等”原理的范畴，没有理由不认真予以落实。其二是弱势扶助论，即农民一直属于社会的弱势群体——由于种种主客观条件的影响（如工农产品价格剪刀差、农业产业的高无效成本、农业自然灾害频繁而相应的保险供应不足、国家的农村社会性投资不足、人均耕地不足等等），与非农部门相比较，按投入同等人力、财力计算，农民进行农地经营难以获得同等收益，也应受到针对性的补偿。
第三，就对于失地农民进行补偿的目标与项目而言，同样分两方面来谈。就对于失地农民补偿的目标而言，当农地转变为非农地、农民转变为非农民之后，失地农民所获得的补偿便应当能够保障其今后生产与生活上毫无后顾之忧；或者说，应当使失地农民在生产、生活上达到当地“小康市民”的水平。对于部分失地者应当酌减，但也应当保障其无任何后顾之忧。就补偿的项目而言，总补偿额至少应当满足这样几个项目的要求：安家费、转业费、失业救济金、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等。简言之，总补偿额应当能够使失地农民在生产、生活、教育等方面，不仅保持原来的水平，而且更加有保障。只有完全做到这一点，才能够称得上是真正公平合理的补偿。
除了失地农民应当分得的份额以外，农地自然增值的剩余部分收归社会所有，是社会所拥有的农地转非之后的非农地产权的具体体现。其原因在于，农地转非之后的自然增值，从根本上来说是产生于整个社会的经济进步。
简言之，只有农地自然增值的上述分配，才能够称得上是真正公平的。如果涨价全部归农，便意味着失地农民的所得侵占了一部分社会利益，亦即农民的土地产权“过界”；反之，如果涨价全部归公，则意味着国家侵犯了失地农民的利益，亦即国家的土地产权“过界”。
关于国家与在耕农民对于农地自然增值的再分配
换一个角度，即完全从农地开发权归属的角度来加以分析。这样，整个的农地开发权首先可分为两大部分——失地农民的土地开发权和国家的土地开发权。
失地农民的土地开发权是指当农地转为非农地之后，失地农民有获得安置性补偿的权利，即获得超过农地价格的、保障其生产与生活完全无后顾之忧的补偿的权利，也就是获得使其达到当地“小康市民”生产、生活水平的补偿的权利；换言之，获得这样的补偿，即失地农民所拥有的土地开发权的经济内涵；国家的土地开发权则是指在上述基础上，国家拥有获得土地自然增值的其余部分的权利。农民之所以需要此种安置性补偿，是由于仅仅按照农地影子价格而对失地农民进行农地本身的价值补偿，尽管具有基础性，但必然不足以持久地保障失地农民在生产、生活上无后顾之忧，或者说不足以达到当地“小康市民”的生产、生活水平，何况其中的一小部分应当扣除作为农村集体经济经济组织的补偿。
然而，以上仅仅是涉及到失地农民同国家的关系。进一步看，归国家所有的土地自然增值，应当如何使用呢？这首先就涉及“在耕农民”也同样拥有土地开发权，不可漠然视之的问题了。这意味着，国家所获得的农地增值，还要进行再分配。那么，如果是仅仅考虑到失地农民与国家的开发权问题，便依然具有片面性，而应当进一步树立兼顾失地农民、国家、在耕农民三者的农地产权观，才算是全面的。
从农地开发权的角度来说，全国任何一块农地，都天然地拥有非农开发权，只是农地的用途、位置在客观上决定了它是否可能以及在何时实现其非农开发权（如基本农田是受到强制性保护的，不可任意开发为非农用地；位置偏远的农地地被开发的机遇较低；等等）。这样，就存在一个“已转非”农地与“未转非”农地所有者之间在开发权实现上的机会不公平的问题。那么，从已经开发的农地自然增值中拿出适当的份额进行再分配，即用于补偿未实现非农开发权的那些农地的所有者，便是顺理成章的。尤其是，对于一些必保的基本农田的所有者，应当在补偿上有所倾斜。其理由很明显：他们为了保障国家对基本农产品的需要而坚守于农地，牺牲了“农转非”而可能获得的机会利益。此外，对于贫困农民也应有所照顾，使其适当分享全国经济发展的成果，这也是贯彻公平分配原则的题中应有之义。
这些做法，在实质上意味着对于在耕农民所拥有的非农开发权的某种程度的“购买性补偿”。只要持之以恒，即可通过此种补偿而陆陆续续地实现对其非农开发权的实质上的购买。显然，只有确实实现这最后一步，才算是完全体现了农地自然增值公平分配的全面产权观。
农地转非自然增值公平分配的基本政策原则
综上所述，对农地转非自然增值的公平分配，意味着贯彻这样一个基本政策原则：“充分补偿失地农民，剩余归公，支援全归农村”。其中，“充分补偿失地农民”意味着既非简单地“涨价归农”也非简单地“涨价归公”；“剩余归公”即按照上述要求对于失地农民进行补偿之后的剩余部分，应当缴入国库，作为中央政府的财政收入（对地方政府仅补偿土地开发成本），以便有效地遏止地方政府追求“以地生财”，避免诸多弊端；“支援全国农村”则是指这一剩余增值额缴入国库之后，应设立专项基金，专门用于全国农村建设；在对于全国农村进行支援中，自然包括了如何直接惠及每一户在耕农民这一重要问题，尤其是不能忘记耕耘于基本农田中的农民。这样的原则，便是农地自然增值公平分配的基本政策原则。
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注： ① 英文的“ development rights”,其另译为“发展权”，笔者认为不妥。除了引文之外，笔者一律使用“开发权”。因为，英文“development”一词，具有中文的发展、开发、展开、发达等四个含义，而按照习惯，中文的“发展”一词是指事物由小到大、由简单到复杂、由低级到高级等变化；而“开发”一词则是指对于资源的利用或进一步利用。显然，农地转变为非农用地，是指对于农地资源的进一步利用，从而应当使用“开发”一词方为确切。
②张友安等：《土地发展权的配置与流转》，载２００５年第５期《中国土地科学》。
