爱华网【内容摘要】：振兴东北老工业基地，是党的十六届三中全会作出的重要战略部署,是科学发展观和统筹区域经济平衡的最好体现。目前中国的经济改革正处于闯关阶段，主要面临的是体制性障碍。本文试图从制度的角度来分析阻碍东北老工业基地经济发展的体制性因素，并提出一些消除体制障碍的对策,使东北经济的振兴成为中国经济发展的第四个增长极。
【关键词】： 东北老工业基地 制度变迁与创新 改革
东北具有丰富的矿产资源、优秀的人力资源，优越的自然条件，比较完善的基础设施条件，具备了较好的经济发展的基本硬件条件。建国以来，东北为国民经济的发展以及全国工业体系的完善做出了重要贡献。在改革开放之前，东北曾受益于国家推行的重工业优先发展的赶超战略,经济发展处于全国领先水平。但改革开放以来，东北地区经济却一直欲振乏力，其传统工业的优势地位也逐渐丧失。究竟是什么因素制约了东北老工业基地的经济发展？如何解决东北经济发展中存在的困难？这些问题很值得研究。当前，我国市场经济体制改革正处于闯关阶段，面临的主要问题是体制性障碍。振兴东北老工业基地也是一个体制改革问题。任何一项改革都是一种制度的变迁或创新。将东北地区长期存在的问题以及振兴东北过程中可能遇到的问题进一步梳理，能够帮助我们从宏观上更好地理解和把握国家振兴东北老工业基地的政策，从微观上更好地贯彻与落实这一政策。
一、消除体制性障碍是振兴东北老工业基地的内在要求
从制度经济学的角度进行分析，制度的创新或变迁是由于制度的非均衡导致的，这种非均衡可以表现为制度的供给不足或供给过剩。供给不足实际上表现为，潜在的制度需求已经转化为现实的需求时，而现实的制度却迟迟未能出现，致使外部性利润白白浪费；供给过剩表现为，有时一些制度是多余的、过时的、无效的，但却仍然在运行，大大增加了交易成本。发展市场经济，振兴东北老工业基地，首先得解决大量制度缺失和制度冗余并存的问题，要求通过深入的经济体制改革消除经济发展的体制性障碍。
（一）历史因素造成了东北地区的制度失衡
东北老工业基地的规模格局和曾有的制造能力多数是计划经济时强制积累的产物。政府为了建立一个完整的工业体系，以行政计划的力量推行资本密集型重工业优先发展的赶超战略，形成了工业原料、资金靠计划，产品销路也靠计划的体制。改革开放以来，这些不符合中国比较优势的资本密集型国有企业，在开放竞争的市场环境中缺乏自生能力的问题从隐性变为显性，同时给国有企业背上沉重的社会包袱，使得东北长期不能建立起有效的现代市场经济体制以及相应的现代企业制度。产权制度及其相应的制度体系的缺位或不健全，出现了对这些制度供给的缺失。
（二）体制性问题阻碍东北经济发展的具体表现
经济体制改革，本质上是利益结构的调整，涉及参与改革的各个方面，改革能否成功，在一定程度上是由能否有效协调各方利益所决定。振兴东北老工业基地，必须协调好各方利益，这在客观上要求消除体制性障碍。由于长期在计划经济模式下运行，东北地区经济呈现出以下特征：政治体制中审批制度冗余复杂；政府对企业的直接管制，责权不明确，企业大而全、小而全，社会负担重；条块分割，财政分散，国有经济一股独大，片面强调国有资产的量的控制而不注重其保值、增值能力等等。这些与计划经济相适应的制度的普遍存在并发挥作用，即制度的失衡导致了一系列问题，使整个经济运行存在很大的交易成本。如就业问题、投融资体制改革问题、国企改革问题、民营经济发展问题、政府职能转变问题等等，这些问题既是利益问题，也是体制问题。人们从认识市场经济及相关制度，到设计与之相对应和衔接的制度，然后再到该制度发挥效能，这之间都存在时滞性，也会导致制度的供给不足，从而导致社会资源没有被优化配置，外部性利润白白浪费。因此，消除振兴东北老工业基地的体制性障碍是振兴东北老工业基地的内在要求。
二、振兴东北老工业基地面临问题的制度分析
振兴东北老工业基地，协调区域经济平衡发展，面临许多问题。从制度分析的角度来看，归结起来，重点是要解决东北地区的制度失衡问题。制度经济学将制度分为正式制度和非正式制度。正式制度是指有意识的、自觉制定的法律、法规、规章制度等，是一种外在约束；非正式制度是社会发展和人际交往的长期历史过程中形成的社会价值观、伦理观、道德准则、风俗习惯、意识形态等，是一种内在约束。东北地区经济改革和发展中制度失衡问题，从正式制度来看表现为体制问题，从非正式制度来看又表现为观念问题。前者主要涉及改革和完善东北地区的市场经济体制、国有企业体制、技术创新体制等；后者主要是解放思想，摒弃传统观念，使市场精神和法制观念深入人心。正是这两方面存在的不足制约着东北老工业基地的发展。
（一）正式制度的失衡是制约东北经济发展的核心问题
在一个开放、竞争的市场中，只有具有自生能力的企业才会有人投资，并被继续经营下去。而没有自生能力的企业，其设立和继续经营就只能靠外力支持，表现为政府的政策性补贴、保护。东北老工业基地的大量国有企业所在的行业、生产的产品和采用的技术结构，都是资本密集，甚至是高度资本密集的，与我国劳动力相对丰富、资本相对稀缺的要素禀赋结构所决定的比较优势不相符合。这些企业是在建国初期为了实现国家的战略意图，靠政府以行政的力量压低利率、汇率以及各种投入品的价格，集中方方面面的资源建立起来的。在这一系列扶持和保护措施之下，东北三省的经济发展在改革开放之前较国内其他地区取得了快速发展。然而，这种赶超战略尽管使我国在极低的发展水平上拥有了一个完整的重工业体系，但是在政府的价格扭曲和计划干预之下，整个经济的效率低下，资本积累速度缓慢，后继投资乏力，国民经济的整体发展处于停顿状况。随着改革开放的深化，市场经济体制逐步建立和完善，对国有企业的投资由不需还本付息的财政拨款改为需要还本付息的银行贷款。随着各种投入要素的价格放开，产品价格因市场开放和竞争的增加而下降，各项指标约束硬化，东北三省老工业基地的国有企业缺乏自生能力的问题也就由隐性变为显性。另外由于没有按要素禀赋的实际情况发展产业结构，结果导致传统产业工人大规模下岗，整个东北地区经济低效率运行，发展滞后。综合分析振兴东北老工业基地面临的诸多问题，可以看到，这里主要缺失的是体现市场经济原则的制度。根据资源主体对资源的自由使用有完全的法律权利的原则，要求资源主体的产权要明晰。只有产权明晰，才能保证资源主体全力以赴地寻找达到资源最优配置的途径,才能体现利益约束机制的作用。东北地区的国有企业长期在计划经济体制下运行，呈现出突出的自身矛盾性，即由于出资人不明确，存在产权不确定性条件下的逆向选择和道德风险，使得国有企业一直不能有效的运行。
民营经济作为当前国民经济最为活跃的因素在全国发展迅速，但在东北地区却没有很好地发展起来,其原因是由于历史上东北地区存在大量的国有企业，使民营企业得不到充分发展的空间。再加上制度的变迁有一定的路径依赖，也就是说，在发展模式上存在一定的“惯性”，容易在原来的制度上被锁定，并且自我强化，使得东北地区民营企业发展问题一直没有得到重视。而且，东北地区计划经济体制下的审批制度之“繁冗复杂”，也使得民营企业难以立足。
另外，缺乏制度创新事实上已经成为制约东北经济发展的另一个瓶颈。随着知识经济时代的到来，人力资本已成为一个社会经济发展的重要因素。因为没有充分地体现尊重知识、尊重人才、尊重科学的原则，没有一个有效的激励机制,没有一个良好的科技创新机制，东北地区的科技发展水平和经济发展水平也就只能停滞不前了。
（二）非正式制度的失衡是东北地区经济发展滞后的关键环节
东北老工业基地存在制度非均衡的领域不仅仅包括正式的制度，而且还涉及非正式制度的领域。由于长期处于计划经济体制下，民众和政府都深深为计划经济思想所束缚。企业和职工 “等、靠、要”思想严重，对政府依赖程度非常大。再加上东北地区在传统上思想比较保守，接受新事物的过程很缓慢，缺乏自主创新的活力，比较安于现状。另外，东北地区市场经济体制不健全，道德建设滑坡，近些年来人们在商业上的诚信度越来越低，坑、蒙、拐、骗等欺诈行为时有发生。出现这些情况的原因，主要是在人们头脑里仍然没有形成市场经济条件下的意识形态和道德观等涉及非正式制度方面的问题。当然，这些情况的出现是与东北地区市场经济发育和完善程度直接相关的。因此振兴东北经济，也要重视非正式制度领域的变革和进步。从非正式制度方面的变革入手，解放思想，与时俱进，带动正式制度的改革，带动整个东北经济的发展。
三、用制度手段振兴东北老工业基地的对策思路
从表现看，东北地区的落后是经济发展水平的滞后，国有企业背负的社会历史包袱太沉重和民营企业规模太小，但究其根源,还在于体制的落后，市场经济观念、形态在东北发育不良。无论是体制问题还是观念问题，本质上都是制度的问题，都是由于制度的非均衡导致的。因此，振兴东北首先要实行制度创新。总的方法就是要在一个良好的政策环境下从制度的角度解决所面临的根本问题，建立健全各项缺失的制度，废除冗余的制度。
首先，应树立法律特别是宪法的权威，在法律规范的前提下进行改革。实践证明，我们一般情况都将宪法作为外生变量，也就是说宪法是不会随便改变的，同时，违反宪法是要付出巨大成本的。因此，改革虽然是要创新，但必须在一个稳定的法律环境下进行。如果一项改革是违背宪法的，则其前途就只能是失败的。对于东北地区来说，一方面，就是能否在最短的时间内，通过改制培育出发展民营经济的市场体系和市场体制来。而民营经济的改革与发展必须在我国的宪法规范的环境下进行，不能与我国的国家性质相冲突。另一方面，就是要坚决贯彻执行“依法治国”，尽量释放政府的行政资源，避免出现“宪法小于法规，法规小于官员命令”的现象。
其次，应尽可能地采取自下而上到上下结合的渐进式的改革模式。我国25年的改革，在整体上呈现出自下而上到上下结合的态势，是一定程度上的渐进式的改革。这有很多的好处，比如成本比较低，社会摩擦相对较小等等。这种改革模式适合当前东北改革的态势，因为这次出台“振兴东北”的政策，中央并不是简单的给资金、给政策，而是鼓励地方进行体制创新，机制创新。正如温家宝总理所言，“要用新思路、新体制、新机制、新方式走出加快老工业基地振兴的新路子来”。在这个过程中我们应该尊重群众的首创精神，增强东北地区内部的制度创新能力。只有不断增强自主创新能力，搞好制度创新和机制创新，才能真正地振兴东北。国家要在提供均等的机会方面有所作为，而且要在自发的制度创新有一定效果时，由国家出面来推广成功的创新经验，以加快改革的进程。这实际上是一种诱致式变迁与强制式变迁相统一的过程。在这里还涉及到政府以多大的程度参与到振兴东北的改革中来。在资金支持上，应由中央和地方共同出资形成老工业基地改造的专项基金，用以改善东北的投资环境，加大转移支付的力度；用以完善社会保障体系。
第三，应该选择存量改革和增量改革相统一、以增量改革促进存量改革的战略。在调整所有制结构、加快收缩国有经济战线、着力扩大非国有经济时，民营经济的发展不但有利于就业问题的解决，而且有利于国有企业减员增效、减少包袱、增强竞争力。在这个过程中，实行存量改革和增量改革相统一、以增量改革促进存量改革的战略，一方面要放宽市场准入、投资领域、进出口、信贷担保、税收政策等方面的条件，创造鼓励民间创业的发展环境；另一方面要采取国有股减持，民营企业参股、控股等措施不断使国有企业股权多元化，不断明晰产权。
第四，应在鼓励制度创新的基础上，废除冗余的制度，实现制度均衡。只有废除冗余的制度，才能使先进的制度更好地发挥功效。比如，在界定政府与市场关系的时候，要注意审批权限下放，如民营经济审批权、外商投资审批权、项目投资审批权、土地使用审批权，目的在于转变政府职能，减少审批环节，提高行政效率，同时对于一些属于严重制约经济发展的审批权予以废除。这样才能为国有企业改制、为民营经济、外资经济的发展提供良好的制度环境。
第五，要注重正式制度创新和非正式制度创新相结合。社会改革不但要与正式制度接轨，还要与非正式制度接轨。也就是说在不断进行市场化改革并建立了相关正式制度的同时，一定要注意东北地区在观念上的转变。市场经济要求的意识形态是：人们要具有自主、自强、自立的意识；交换、竞争、协作的取向；成本、价格、效益的观念；开拓、进取、创新的精神。只有将正式制度创新和非正式制度创新相结合，才能在东北地区形成符合市场经济条件的意识形态和道德观，才能更好地推进经济体制改革，才能适应并促进市场经济的发展与完善。
尽管东北经济目前处于困境之中，但东北老工业基地的调整和改造具有非常大的边际收益。只要能够解决目前的体制障碍，东北经济的振兴将成为中国经济发展的第四个增长极。
【参考书目】：
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