携号转网全面开放 全面开放我国土地市场问题



关于重新发表《关于全面开放我国土地市场问题》一文的说明:

此文公开发表于前年春,现全文重新发表(除了删去一个误植之字外,一字未动)。其目的,一是现在开放农村土地市场问题终于提到议事日程了,拙文可能还具有一定的现实意义,可供参考;二是拙文定有不当、不足之处,敬请高明指正。

 关于全面开放我国土地市场问题

            周   诚

拙文《健全我国农地产权制度的思考》(载2004年2月17日《中国经济时报》)发表后,有读者来电话、来函认为该文一些地方较抽象,并就相关问题进行咨询。的确,该文主要从基本理论层面上阐述土地产权问题,而未对由此产生相关的具体问题给出必要的说明,从而不利于对拙文的某些观点的理解。本文从全面开放我国土地市场的角度作必要补充。

全面开放土地市场是社会主义市场经济发展的需要

本文所说的全面开放我国土地市场 即全面建设有中国特色社会主义土地市场。其内容主要包括:严控国家征地;农村集体经济组织(简称“集体经济”、“集体”)和农民的土地产权可直接投入土地市场;一切拥有土地产权的单位和个人,都可进入土地市场进行交易;政府相应地加强对土地市场的管理和调控。其核心内容是,显著扩大土地的市场交易范围, 强化土地市场的开放程度。其目的在于进一步适应我国社会主义市场经济深入发展的需要。           

全面开放土地市场,是否意味着实行土地的多元所有制,即国有、集体所有制与私有制并存?对此的回答是否定的。在土地所有权方面,显然应当继续坚持国有制和农村集体所有制。其基本理由无非是,中国特色社会主义毕竟不同于资本主义;土地公有制较之私有制,更适合于我国土地资源的极端重要性和极端稀缺性的状况。换言之,在土地国有制、集体所有制不变的条件下,完全能够全面开放土地市场。其具体情况是:国家通过征用、国有土地公司通过收购,可把集体所有的土地变为国有;国有土地使用权可通过批租、零租的形式(即出售土地使用权)进入土地一级地市场;一级市场的土地使用权,可进一步通过抵押、转租等等形式,进入土地二级市场。在土地二级市场中,各种用地者、营地者便都有用武之地了。

严格控制国家征地,全面开放农地入市

要扩大市场交易范围,必然要严控国家征地,即把国家征地严格限制在“最狭义公益需要”的范围内。具体而言,主要包括国防、政府办公、防止自然灾害(如防洪、治沙、保持水土等)、改善生态环境(如造林、扩大湿地等)、非营业性休闲用地(如公园、绿地、广场等)之类;至于工业、商业、交通、住宅等等用地,都可通过经营而收回成本并获利,显然均不在此列。只有这样,方能从根本上解决“国家征地,与民争利”的问题。

开放农地入市意味着,农村集体经济向土地市场提供土地的长期使用权(与国有土地批租相仿,也包括入股分红制等)和短期使用权;农民向土地市场提供承包期以内的土地使用权。

农民的土地使用权将进入土地市场

在全面开放的土地市场中,农民的土地使用权进入土地市场(即农民向土地市场提供作为商品的土地使用权)是名正言顺的。应当允许在承包期内,土地使用权可普遍进入农村集体经济以内、以外,农业、非农业的一切领域;但是,土地使用权无论如何流动,土地的集体所有制不变,农民对于国家和社区集体经济应尽的义务(如农业税、承包费等等)不变。而且,由于在非农用地使用权市场中,对于较短年期的土地使用权的需求是有限的,加之政府还要进行必要的调控,因而,担心农民的承包地大量转为非农用地因而影响农业生产,是不必要的。

      

       政府在土地市场中的地位更加重要     

       强化土地市场开放程度,当然意味着更充分地发挥“无形之手”的作用,调节土地价格和供求,但是,同时也意味着“有形之手”的作用,也要相应地加强,以便完善市场秩序,抑制土地投机等。只有“市场两手”紧密配合,方能收相得益彰之效。 

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为了避免单纯的“无形之手”所不可避免的盲目性,政府作为“有形之手”的作用,在土地这一极端重要而又极端稀缺资源的配置中,自然承担着重任。无论是土地用途的规划和控制(特别是农地转为非农地),还是土地的价格的调节,以及土地税的征收,在全面开放的土地市场中,都具有更大作用而不可掉以轻心。换言之,对于全面开放的土地市场,必然要大力加强政府管理和调控的力度。

       在全面开放的土地市场中,将会涌现新的市场主体

       在日趋开放的土地市场中,预计会涌现新型的市场组织,包括国有、私有、股份制的土地经营公司。这些公司的主要职能是收购农地产权(所有权、使用权)和各方面富余的非农用地产权,然后向非农建设用地的需求者提供土地使用权。同时,土地金融组织(如土地银行、土地信用合作社等)的活跃,也是必然的。它们可进行资金融通,促进土地交易;也可经政府有关部门批准后发行土地债券,吸收各方面资金,投入土地交易。

在这些新型组织中,国有公司发挥主导作用,是可预期的。而且,为了保持土地的“城市国有—农村集体所有”的基本格局不变,国有土地经营公司以外的单位,自然无权收购土地所有权。

合理分配“农地转非”中的土地“自然增值”

       有论观点认为,农地所有者应当拥有“非农开发权”;农地无论以何种方式转变为非农用地,原所有者都应当获得“非农开发权价格”(即“非农地价格”),只有如此方称公正。其实,这一涉及土地“自然增值”(即“非投资开发性增值”)归属的话题是十分古老的,“开发权说” 只是表达方式的变换。英国经济学家约8226;斯8226;穆勒、美国经济学家亨利8226;乔治、中国民主革命先驱孙中山、日本经济学家河田嗣郎、台湾经济学家苏志超及林英彦等等,都已多有论述。其基本观点曾被粗略地概括成一句话:“涨价归公”,即土地的“自然增值”归公。

经过反复推敲之后笔者认为,关于农地“自然增值”分配的基本原则应当重新概括为:“合理补偿,剩余归公,支援全国”方更为确切和公正。

在市场交易中,“农地转非”会产生“用途转换性增值”(土地“自然增值”的一种具体表现形式)。其分配,首先应当考虑对于农村集体经济和农民的合理补偿,其剩余部分则通过征收土地增值税的形式收归国有,用于全社会(其中也包括支援全国农村)。具体而言,对集体经济土地所有权的最低补偿,应当保障其今后每亩每年所获得的纯收入不低于过去的平均水平;对于全部失地的农民,补偿金及配套举措,应当确保其在生产、生活上无任何后顾之忧;对于部分失地者,相应酌减,但也应确保其无任何后顾之忧。概括而言,对于农地与农民的补偿应当做到:“集体纯收入不减;农民无后顾之忧”。所有这些,都是政府在调控土地价格和征收土地增值税时,应予注意的。国家征地时亦然。

(原载2004年3月8日《中国经济时报》第11版)

  

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