爱华网香港医改启示之三：香港医院管理局的管理模式
长沙东西现代医院管理服务有限公司总经理 刘牧樵
香港医院管理局的成立是香港医改的结果。在医院管理局尚未成立之前，香港的公立医疗体系的管理与决策，皆由政府卫生福利司（1997年后改名为卫生福利与食物局）负责统筹，就有关政策做出决定。香港的公立医院分两类：第一类属政府机构，由卫生署直接领导，经费由政府直接拨付；第二类由10多个不同的宗教、慈善团体举办。因此，香港的公立医疗服务是通过政府医院及辅助医院提供的。由于这些医院各有不同的管理构架、制度、机构文化、传统、员工薪酬、福利条件及发展方向，严重影响整体资源分配，服务协调和运作效率，引起了当时香港政府的高度关注。其表现如下：a、由于管理权力集中，影响服务运作及日常管理效率，更未能容许医院及时因应社会需要而提供迫切的服务。此外，由于医院之间及不同部门之间缺乏联系，使整体医疗服务难以互相配合，出现服务重叠或不足的情况，使得服务缺乏成本效益。加上当时管理制度下，临床管理及资源管理责任分割，造成医疗资源无法有效配置，服务协调和运作效率难以得到有效发挥；b、医院管理缺乏专业化，对病人服务不善。传统的医院文化是以医院人员为中心，无论在医疗服务提供及发展方面、医院的设施都是以方便医院人员为依据。加之医院管理欠缺市民、病人及员工的参与，因而病人、员工，以至社会整体对社会的医疗服务渐渐产生不满现象；c、医疗科技发展迅速，令医院的服务成本不断上升，但通过医院间的资源共享来降低成本却无法实现；d、市民对医疗服务的期望不断提高。随着人口激增和老化、香港经济蓬勃发展、教育水平提高，市民对医疗服务的需求和期望愈来愈高。
1985年香港政府委托澳洲的顾问公司撰写了《医院提供的医疗服务》顾问报告 (又叫史葛报告) ，报告建议政府成立医院管理局，统一和强化整个公立医院体系的管理，以配合社会的发展，使资源能够灵活调配，运作更具经济成效。。在该思路指导下，1988年组成“临时医院管理局”，1989年香港立法局通过了《医院管理局条例》。经过1年多的试运行和筹备工作，正式成立了医院管理局，并于1990年接管了香港所有公立医院和医疗机构，实行统一管理。
香港医管局的成立是统一和强化整个公立医院体系的管理、提高医疗资源使用效率的一项重要策略。医院管理局每年接收香港政府拨款，主要职责除了管理公立医院、加强对医院的监督等管理工作、负责执行香港政府的公共医疗政策外，也会向政府提出如医院收费、所需资源等相关政策建议，以及培训医管局员工及各公立医院的医护人员、进行医院服务相关研究等。香港医院管理局与政府有着“管办分开”的关系，对政府负责。香港医管局自2002年按地区和人口的需要划分七个地区，以联网的方式运作。医管局的组织架构方面有四大基础组成，分别是文化、系统，架构和人才，医管局把现代管理知识与专业临床的思想融合，改革医疗系统人力资源管理文化使之更有效率和效益。在制度方面，医管局尽力把所有医院的规章制度统一起来，资源共享，减低重叠，理顺服务，提高成本效益。此外，医院管理局运作独立，由内部多个委员会组成，同时向卫生福利及食物局负责。
医院医管局拥有40间公立医院服务，超过27，700张病床，46间专科门诊及74间普通科门诊，住院及日渐病人出院总人次113万，使用急诊室人次210万，专科门诊总求诊人次820万，普通科门诊总求诊人次521万，医管局自2002年按地区和人口的需要划分七个地区，以联网的方式运作。医管局的组织架构方面有四大基础组成，分别是文化、系统，架构和人才，医管局把现代管理知识与专业临床的思想融合，改革医疗系统人力资源管理文化使之更有效率和效益。在制度方面，医管局尽力把所有医院的规章制度统一起来，资源共享，减低重叠，理顺服务，提高成本效益。
在《医院管理局条例》里，明确了医管局的职能，管理及掌管公营医院；就公众对医院服务的 需求及应付该等需求所需的资源，向政府提供意见；管理及发展公营医院系统；就公众使用医院服务须付的费用，向食物及卫生局局长建议恰当的政策，但须顾及不应有人因缺乏金钱而不能获得适当医疗的原则；设立并协助他人设立公营医院；促进、协助及参与医院服务有关的研究等。在管理及发展公营医院系统的职能中，特别强调，有有效率地运用医院病床、人手、器材及其它资源，以期在可获得的资源范围内尽可能提供最高水平的医院服务；藉发展适当的管理架构、制度及工作表现评估方法，改善医院服务的效率；改善公营医院内的环境，以符合病人的需要；吸引、激励及留用合资格的职员；鼓励公众参与公营医院系统的运作；确保有关人士就管理及掌管公营医院系统对公众负责。
由于《医院管理局条例》中规定，医管局不得被视为政府的雇员或代理人，亦不得被视为享有政府的地位、豁免权或特权。所以，香港医管局其实是一个为香港市民服务的综合机构。在管理中，医管局采纳以下六项重点策略：进行规划维持财政可持续能力、减少不必要的住院、就传染病爆发作好准备、建立以人为先的文化、提供现代化设施及改善服务、加强公私营的联系以达致 “医管局致力与小区内其它医护服务提供者携手合作，建立一个连贯的医疗护理环境，以发挥最佳的医疗护理效果，并迎合小区的需求及期望。”
医院管理局行政总裁苏利民在2006—2007年度“医院管理局年报”中介绍了医院管理局一年来的工作，重点进行了规划维持财政可持续能力、减少不必要的住院、就传染病爆发作好准备、建立以人为先的文化、设施及服务的现代化、加强公私营的联系等工作。医院管理局也作一些细小的工作，他们的健康资讯天地除举办各种免费的健康培训班、印发各种健康宣传资料外，还免费为市民提供血压、血糖、脉搏、身高和体重等检测服务，营造一个良好的健康咨询氛围，市民也非常主动乐意吸取资讯信息。
由于香港医院管理局的努力，使得香港的医院联网管理，资源得到了合理的使用，资源得到了统管。在七个联网的区域网内医院互相转诊，并在全港形成专科互补协作的网络。合理地利用人力、设备等各种资源，有效地控制资源增长。联网医院设置病人服务中心可以在各医院之间调整病人以缩短等待时间，各医院的大型医疗设备可以共同使用，在医管局管辖范围内确实提高了社会成本效益，提高了管理水平和服务水平。第二，香港医院管理局注重战略规划和绩效管理，管理趋于专业化。通过开展战略规划、年度工作计划、制定全面财务预算等工作，来加强对所属医院的管理，并且在规划、预算和年度计划的制定中，重视科学的决策程序、专业的评估过程、具体可行的实际操作及严格、细致的效果评价。同时，实施医院绩效管理，体现在通过制定系统、规范和详细的评估标准，强化对有关人员的绩效考核。第三，规范了医院的管理，让病人获得公平的医疗服务。医管局规定每间医院的行政机构设置、员工薪资标准、财务预算报告、计算机联网等均统一。医管局的各部门经常对每间医院进行指导，有统一的报表要求，初步形成了统一的管理规范。这些措施保证了病人到所就医的任何一个公立医院中均获得公平的医疗服务。
其实，“管办分开”的香港医院管理局的管理模式我们也在学习，象无锡市医院管理中心就于2005年9月29日正式挂牌，只是她为正处级行政管理类事业单位，香港医院管理局为法人团体。无锡市医院管理中心受无锡市委、市政府的委托，代表无锡市政府履行国有资产出资人职责，接受无锡市卫生局业务指导和行业管理。由于香港公立医院的财政预算97%来自政府的拨款，并由医院管理局代管，2007年的年度财政预算达到了305亿，各医院主要管理人员的任命权也在医院管理局，且《医院管理局条例》对医院管理局规定了明确的责、权、利，所以，他们的工作就有板有眼。尽管香港医院管理局面对多年的赤字，但在2006/2007年度成功灭赤，更是五年来首次达至收支平衡，还会有5100万元盈余。无锡市医院管理中心下属无锡市第一人民医院（无锡市儿童医院）、无锡市临床医学实验研究所、无锡市第二人民医院、无锡市第三人民医院、无锡市第四人民医院、无锡市第五人民医院、无锡市中医医院、无锡市妇幼保健院（无锡市妇女儿童保健所）、无锡市传染病医院、无锡市精神卫生中心（无锡市同仁医院）等由政府出资举办的医院，以及无锡市卫生学校、无锡市汇生公司。
但是，由于历史的原因，政府出资举办的医院的90%的费用要由医院自己去挣，管理起来自然就麻烦多了，效果就可想而知了。香港医院管理局胡定旭主席在内地讨论医改时认为，“政府要加大投入，真的是钱的问题，体制、人才、钱，三者缺一不可。”
