正如法有良法、恶法一样,制度也有好制度和坏制度、优质制度与劣质制度之分。一套好的制度规则,对于一个社会、一个国家是极为重要的。在行政绩效上,一种好的行政形态背后一定有好的制度在支撑;而任何行政绩效黑洞的显现,也必然有着制度方面的病灶。 从公共澡堂看制度病灶 乌克兰政府为遏制腐败曾作出一项规定,禁止政府官员上公共浴室泡澡。泡澡是俄罗斯民族延续数百年的一种消遣,俄罗斯著名作家基里亚洛夫斯基曾在一本书中写到:“澡堂是每个莫斯科人都要去的地方。没有澡堂的莫斯科,就不叫莫斯科了。”苏联时期,人们到澡堂聚会更成为一种习惯。现在许多人去浴室已经不单纯是去洗澡了,而是和朋友们聚会,澡堂因此成了人们谈生意、叙友谊的交流场所,也成为官员遭受商人“收买”的腐败之地。 从一种民族性习惯入手铲除腐败滋生的土壤,乌克兰政府的这一规定不能说不好。但是进一步的问题在于,靠什么来实施这项规定?也就是以何手段来制止官员去浴室泡澡。任何规则的价值,就在于具有可操作性,否则再严厉的规定都是没有意义的。是在公共浴室派驻警察,对每个到浴室泡澡的人进行检查;还是进行摄像监控,再对每个人进行身份核对?正像许多措词严厉却无惩治机制的制度一样,“官员禁泡澡”规定也一直处于无效力的窘境。 制度的质量决定着制度的效能,更为重要的是此类“不可实行性”制度的副产品,导致行政信誉的流失。它一方面迫使公共部门的人们说谎:即使是正常行政往来中的迎送也不会予以承认;另一方面,对这样中听、中看不中用的规则,会产生滑稽的“观赏”乃至嘲讽态度,其信誉后果是消极的。 类似例子不胜枚举,而每一个这样的例子都经不起理性诘问。任何游戏规则是根据实际需要制定出来的,必须有具体的针对性,如果不是这样,就没必要制定。但很多制度,装饰性功能太强,实际制约力太小,“印在纸上,贴在墙上,落不到行动上”。
在技术上,制度设计必须非常严密科学,否则一项制度会衍生出某种社会问题。如今天在各城市的一些场所,人们少不了听到“要发票吗?”嗟亩凳塾铮獗幌烦莆爸泄厣屎蛴铩薄4蛹际踅嵌人担嗨萍俜⑵薄⒒婆F敝嗟摹昂谏⒒疑唐贰蹦岩悦鹁涫凳侵贫嚷┒吹牟铩J裁词欠⑵保考俜⑵甭蛄烁墒裁矗坑械耐夤私⑵蔽蠼馕站荩涫盗秸咄耆煌4右环矫嫠担⑵焙褪站菀谎伎勺魑虻ノ槐ㄏ钠局ぃ欠⑵北仁站莞嘁徊愎δ埽橇暗摹?br>按照中国的征税制度,采用“以票抵税”办法,企业提前向税务部门购买发票,在商业交易中向付款方开具发票就等于缴了税。税务机关查税,则普遍以“查税看票”为准。这样的制度设计,发票成为税收中最主要环节,同时也成为最脆弱的环节。一些不良企业用假发票冲抵免税项目,或虚报招待费来达到逃税的目的。中国国家税务总局公布的“2004年十大涉税案件”中,有6起有制售假发票行为。发票属于计划经济的产物,发票制度是可考虑取消的。
绩效黑洞的两种表现
劣质的游戏规则构成的绩效黑洞到底有哪些呢?
第一是制度无效。这种无效,一是无效力(制约作用),二是无效益(政治产出)。规则创制是花费大量成本的,无效力和无效益就成为一种只有负面意义的耗费行为。
关于制度,西方制度经济学家有个比喻:每个人不过是一条拴在树上的狗,制度就是拴狗的绳子的长度。绳子的长度,决定了狗的活动范围,制度则决定着人们的行为。但在我国的制度经历中,一个意味深长的现象是,制度并不能有效决定人们的行为———大量的制度在一边,大量的“非制度行为”、大量的腐败则在另一边,或者说,一方面是大量成本不菲的制度规则在不断产出,另一方面是这些制度规则下的大量腐败行为。
这种“制度下的腐败”或“制度中的腐败”,不仅是对劣质制度的一种拷问,更是对劣质制度的一种揭示。
第二是导致制度不信任,也就是制度信誉差。好的行政以其好的制度支撑,而劣质的游戏规则必然造成行政低绩效、无绩效。当制度、法律、规则制定得不公正、执行不公正或者制度成为摆设成为常态的时候,对制度的不信任,就会成为一种不成文的制度。人们内心遵从的,将不再是公开的制度和法律等规则,而是利己的律令以及各种通行的潜规则———强者践踏规则,弱者被迫服从规则;明里遵守规则,暗里破坏规则。
制度性不信任通常是导致社会内耗和社会暴力的渊薮。在一个制度不信任的社会里,弱者的普遍选择是心字头上一把刀一一“忍”,当忍无可忍时,暴力就可能成为唯一解脱途径。
制度设计的三条规则
公共部门要提高制度设计的质量,必须坚持三条原则。
制度设计必须持定“无赖原则”。在制度设计时,应有这样一个假设,就是每个人都是“无赖”,只有以硬性的制度钳制才能让他们规规矩矩地服从公共利益。这是英格兰著名思想家休谟提出的,制度设计要从“最坏”情形出发,不能对人的“觉悟”心存侥幸。
制度设计在技术上,必须具有可行性。制度是用来派用场的,不是用来装饰的。它必须具体、可操作,具有内在逻辑性。凡是具有“不可行性”或“低度效益性”的制度,都是没有意义的东西,除了造成浪费和信誉流失等负功能,没任何正面收益。
制度设计不能搞“原则上”。制度是刚性的外在约束,不能有收缩空间和“原则上”、“一般情况”、“酌情”等模糊地带。制度设计必须考虑无懈可击、无缝可钻、无“特例”可言。广州市委组织部2005年出台的《关于党政机关领导干部在社会团体兼职问题的通知》中,规定党政机关领导干部“原则上”不得兼任社会团体领导职务。因“特殊情况”确需兼任与本职业务工作密切相关的社会团体领导职务的,必须事先报批。
很多事情,正是由于把严肃的原则演变为“原则上”,最终为制度撕开一个口子。这些模糊,为某些违规违纪行为预设了后退之路。很多本该严厉查处的违规违纪的人和事,正是由于有“原则上”这样的漏洞,才大事化小,小事化了,严重损伤了党规政纪的威信。这种冠冕堂皇的规章,最终只能是“牛栏关猫式”的摆设而已。
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