爱华网内容摘要：当前，世界经济面临着大调整，中国经济也面临着大调整，中国如何应对这一时代的共同主题? 本文通过对国有企业概念的界定及对国有企业地位，作用的分析，阐明衡量国有企业绩效的标准不应是经济指标，而是社会职能的完成情况。从而提出我国国有企业职能定位存在的问题，进而提出关于我国国有企业改革的若干思路。
关 键 词：国有企业 职能定位 国企改革
Abstract：Currently， world economy is confronted with general adjustment， so is Chinese economy. What can China do to deal with the common theme of the age? By defining the meaning of the state-owned enterprise and analyzing the status and functions of the state-owned enterprise， the article tells we can’t appraise the state-owned enterprises with standard of microeconomic efficiency， but the achievement of social functions. Then it puts forward the issue of functions of Chinese state-owned enterprise. Finally， this paper tries to give some suggestions about the reform of the state-owned enterprise.
Key Words： state-owned enterprise social functions the reform of the state-owned enterprises
一、问题的提出及观点回顾
（一）建国以来国有企业存在的问题
中国在从计划经济向社会主义市场经济过渡的道路上，已经走到了一个以国有企业改革为中心任务的阶段。为什么要建立和发展国有经济， 国有企业的根本职能究竟是什么，它主要应该进入哪些领域并有所作为?长期以来对这一基本问题我们并没有搞清楚。建国以来，我国国有经济在取得巨大成就的同时，也暴露出许多严重的问题。目前，国有资产无论从产业分布、地区分布、企业规模等方面看，都存在着战线太长、数量太多、力量分散等问题，超出了国家财力所能承受的限度。国有经济的这种过度进入，无效地消耗了有限的能量，而使自己在本来应当发挥主导作用的领域却没有很好承担起责任。这是一种职能上的极大错位。近几年来，我们对国有经济战线过长、力量分散的问题，认识不断深化，提出了“抓大放小”、“收缩战线”、“战略改组”等一系列应对措施。应该说在理论和实践上均取得了长足进步。但是，国有企业的职能究竟是什么，国有经济需要控制的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域具体有哪些，并没有一个明确的权威的答案。
（二）国有企业研究的理论回顾
经济学家对国有企业的普遍判断是其效率较之私有企业要低。这一判断基本上是依据产权学派的理论作出的。比如德．安莱塞认为，“私有企业和政府所有的企业（即公有企业）之间的关键差别在于，所有权在公有企业中实际上是无法转移的。由于这使得所有权无法专门化，因此也无法使未来结果资本化为当前的转移价格，同时削弱了所有者监管管理行为的动力”。[2]1970年代中期以后，尤其是在1980年代，涌现了大量文献，用计量方法检验国有企业和私有企业效率的差异，试图证实或证伪上述假设。[3]但从已有的检验结果来看，结论相当模糊。在我们看来，产权学派的贡献在于他们较早地注意到了不同体制对企业行为结果的影响，另外，他们对企业效率的比较研究也引起了中国经济学家对国有企业问题的关注。但是，产权学派只关心企业效率的优劣比较，而未曾探讨决定这些结果的深层原因，也就是说，他们没有提出什么才是国有企业的独特性质这一根本性的问题。
关于中国国有企业效率的问题，主要有以下三种观点：一是“中国国有企业效率论”。以罗、杰佛森、罗斯基、诺顿、林毅夫、郑玉歆和邢俊玲等人为代表运用新古典竞争理论的分析框架，从中国与其它转型国家宏观经济状况、国有企业与非国有企业的效率、全要素生产率(TFP： Total Factor Productivity)等方面进行比较，研究发现国有企业相对于非国有企业是有效率的，而目前国有企业之所以呈现出低效率的局面是缺乏有效竞争的结果。所以，提高国有企业效率的关键是要创造一个公平的竞争环境；二是“中国国有企业非效率论”。樊纲、萨克斯和珀金斯等人以新古典分析框架为基础，运用产权理论和委托代理理论等新制度经济学分析工具，从国有企业产值占GDP比重、国有企业财务指标、全要素生产率、国有企业的亏损面以及宏观经济影响等方面出发，提出中国国有企业非效率，即认为非国有企业对资源配置的效率高于国有企业；三是“中国国有企业效率悖论”。以世界银行、和田义雄、李培林和刘元春等人为代表，认为国有企业存在着“效率悖论”。即从微观财务角度来看国有企业不断恶化，是非效率的，但从全要素生产率来看，却一直处于正增长状态，是有效率的；从微观竞争和经济比重变化来看是没有效率的，但从宏观社会经济影响来看是有效率的；从生存竞争指标来看是非效率的，但从宏观社会资源配置效率来看是有效率的。造成“效率悖论”的主要原因是国有企业是后赶超时代公共品的提供者、过渡时期国家控制制度变迁进程的工具和社会福利的提供者、转型时期宏观经济的稳定者及克服系统性市场失灵和政府失灵的协调器。
显然上述前两种观点在国有企业绩效问题上都犯了同样的错误，即判断国有企业和非国有企业效率笼统地给出了孰优孰劣的定论，其结果会导致在改革进程中不可避免地会做出一个非此即彼的选择。相对于前两种观点，第三种观点有所进步，从不同层面分析了国有企业效率问题，但是没有认识到不同时期、不同经济发展阶段、不同产业领域国有企业与非国有企业对资源配置效率的不同。我们认为，衡量真正意义上的国有企业（市场经济条件下的国有企业）绩效标准主要是社会标准，而不是经济标准，不应以国有企业获得利润多少、上交税金高低作为衡量其绩效的标准，而应看国有企业在保证国家国防安全、经济安全、维护社会稳定、提供就业岗位等方面作用发挥的大小，即衡量国有企业绩效的标准是其对政府所赋予特殊职能的完成情况。
二、市场经济条件下国有企业职能的定位
（一）国有企业的界定
在世界经济一体化的进程中我们发现，国有企业并不是中国独有的产物，由于国有企业在社会经济生活中有着特殊的功能，所以即使在最强调民主经济的主体地位的国家，也存在着一定数量的国有企业。所不同的是，我们传统意义上对中国国有企业的理解与世界各国对国有企业的界定存在着一定的差异。
1．传统上对中国“国有企业”概念界定
长期以来中国对“国有企业”的界定，一直沿用计划经济体制下的特殊规定。众所周知，中国的国有企业过去也叫全民所有制企业，其含义是生产资料归全体人民所有，并通过国家共同占有的一种公有制企业形式。其主要特征是： (1)企业的生产资料最终归全体人民所有; (2)国家代表人民对其实际占有; (3)国家占有等同于政府直接经营。[4]中国的国有企业实行分级管理的模式，分为中央政府部门拥有的国有企业和各级地方政府拥有的国有企业两大类。现在看来，这种界定由于只从所有制角度出发，所以显得有些片面、模糊又过分简单。一方面，从国有经济范畴来看，它未能把政府能够行使有效直接或间接控制权的合资、合营和股份制企业标明归属，不能真实反映国有经济的实际状况;另一方面，从企业运营的目标来看，它没有区分企业运营的非商业目标和商业目标。纯粹的国有企业在商业目标之外一定承担着非商业目标，肩负着特定时期的某种社会特殊职能，而普通企业(包括具有普通企业性质的国有持股企业)则主要瞄准商业目标，追求企业利润最大化。
2．世界其他主要国家对“国有企业”概念的界定
美国的国有企业，是指企业全部资产归国家所有并由国家经营管理的企业。在美国的国有企业中，特别是联邦政府直接控制的企业，有一部分虽然采用企业经营管理制度，但不以盈利为目的，不实行自负盈亏，而是本着效率优先、兼顾公平的原则，成为推动区域经济发展的独立组织形式，以利于解决全国经济发展过程中的社会职能及地区差异问题。如美国的邮政局、田纳西河域开发管理局等。
在英国，凡企业的董事会成员由内阁各相应大臣任命，其报告和账目由国有化工业特别委员会进行检查，年度收入不能全部或不能主要依靠国会提供和财政部门预付其资金的企业，均称国有企业。
日本国有企业，称之为公营企业。它主要有两类：一类是国家和地方政府直接经营的国营企业，其中，国家直接经营的包括邮政、造币、印刷、国有林区，酒类专卖等，地方政府依据《地方公营企业法》，主要经营自来水、工业用水、铁路、汽车运输、煤气等;再一类是按国家法律设立的法人经营的国有企业，叫做特殊法人，其依据特别法律设立并实行特别监督，既要承担国家法律责任又享有经营自主灵活性的一种独立法人。日本国有企业主要分布在私营企业无法发挥作用和不愿参与的部门和领域，特别是全国性基础设施的行业。
3．区分“纯粹国有企业 ”与 “国有持股企业”
对照世界主要国家对“国有企业”概念的界定，就会发现中国过去的“国有企业”概念中，只强调了是否是国家拥有及政府控制，而忽视了是否在国民经济中承担着特殊职能，是否同时具有非商业目标和商业目标。以前的那种笼统的“国有企业”的概念，使政府很难出台有针对性的政策，往往是眉毛胡子一把抓，顾此失彼。参照世界各国对“国有企业”概念的通用界定方法，中国过去的“国有企业”应在国家所有和政府控制的大前提下，按照是否承担特殊职能和兼有非商业目标和商业目标，分为“纯粹国有企业”和“国有持股企业”，并根据类别的不同，出台不同的政策，提出不同的要求，完成不同的目标，从而更好地发挥国有经济的整体影响和作用。
“纯粹国有企业”只能是少数，它包括政府企业和特殊法人企业。政府企业是由政府所有并直接由政府机构经营的非营利单位，他们的目标并不是商业性，主要是向其他政府部门提供商品和服务。政府企业的运营构成了公用品生产过程的一部分，政府企业提供的商品和服务往往是免费的，或以服从于公共目的(不是利润最大化)的价格“出售”给其他政府单位。个人和私人企业不会愿意从事这类经济活动，只能由政府来承担。所以，政府企业不可能做到自负盈亏，也不可能实现政企分开。特殊法人企业区别于按公司法设立的普通法人企业，主要受特殊法人的有关法律的规范，具有法人地位，属于特殊法人。这类企业政企应适当分开，独立核算(不能排除必要的财政补贴和特种税收)，以国家独资或以国家投资为主的形式，主要从事于自然垄断和政策性垄断行业，这类企业的特点是兼顾商业性和非商业性目标，政企不可能完全分开。特殊法人企业的主要任务是生产垄断性行业的产品、“准公用品”和某些特殊的私用品。
“国有持股企业”可以是多数，这类企业依据公司法运作，政企分开，国有经济和政府参股或控股，具有普通法人地位，建立标准的公司治理结构，主要从事于竞争性行业。这类企业与民营公司制企业没有多大区别，只不过是国有经济参股或控股而已。
我们下面所讨论的主要是“纯粹国有企业”。
（二）国有企业的产生和职能
国有企业产生于承担“特殊职能”，“特殊职能”的定位决定了国有企业不完全是企业，既具有企业的职能，还具有政府的职能。
1．国有企业的产生
国有企业产生的原因集中体现为弥补市场失灵，具体可以从资源配置、收入分配和稳定经济三个方面进行考察。
（1）从资源配置角度所做的考察
资源配置是指资源在不同的使用方向上的分配和使用。国有企业可以弥补私人经济部门资源配置过程中存在的市场失灵。首先，国有企业可以调节私人经济部门的资源配置结构。第一，其可调节私人经济部门资源配置的产业结构。第二，国有企业可以调节私人经济部门资源配置的地区结构。其次，国有企业还可纠正私人经济部门的微观资源配置行为。
（2）从收入分配角度所做的考察
市场经济条件下的收入分配遵循的是要素分配原则。市场机制作用下的收入分配不能符合社会所能接受的公平标准，需要通过政府加以调节。产权公有意味着人们的收入分配差距主要是取决于人们的劳动力素质的高低和劳动能力的强弱，从而否定了由于非劳动要素参与收入分配所带来的收入分配差距。这就是国有企业缩小收入分配差距的原因所在。
（3）从稳定经济角度所做的考察
国有企业本身可以作为政府调节经济的手段，这是因为国有企业客观上具有稳定经济的功能。此外，国有企业可以直接执行政府的宏观经济政策，从而可以有效缓解其他手段的压力。首先，从收入角度分析，政府可以直接通过增加公有企业可支配收入的办法来增加国有企业的支出，进而调节社会总需求。其次，从支出的角度分析，政府推行财政政策的目的通常在于发挥财政增支的乘数效应。如果能有国有企业的配合，财政支出的乘数效应会更明显。
由此可见，国有企业存在的依据是发挥其特殊职能，弥补“市场的失灵”和“市场的不足”，国有企业和市场经济是相悖的，不能寄希望于用市场来解决国有企业的问题。
2．国有企业和非国有企业职能的区别
国有企业和非国有企业都是一种经济组织形式，但国有企业又不完全是一种经济组织形式，它们之间存在着互补性，国有企业应该存在于更能发挥其对资源配置效率的领域，以弥补非国有企业在资源配置中由于负外部性、市场短缺、公共产品、自然垄断等原因而存在的“市场失灵”和“市场不足”。
国有企业与非国有企业的职能应有所区别，这样两者之间才不是一种相互替代关系，而是一种互相补充的关系。国有企业职能在于行使政府所赋予的特殊职能，完成特殊职能需要政府的支持，特别是资金上支持；而非国有企业的职能主要是经济职能，即以利润最大化为目标，为政府上交更多的税收。国有企业通过职能的发挥为非国有企业提供良好的外围环境和坚强后盾，而非国有企业通过其职能发挥为国有企业发展提供强有力支撑。国有企业和非国有企业职能的定位互相补充，既防止了国有企业凭借其政企不分的特殊身份与民争利，又防止了公共产品供给短缺、经济大幅度波动、社会分配不公等“市场失灵”的出现。
（三）市场经济条件下国有企业职能定位的科学依据
国有企业从事私人产品的生产，会导致效率低下，这是由其自身的产权性质决定的。国有企业从事公共产品的生产，虽然也存在效率低下问题，但其所处行业的规模收益递增的性质却可在一定程度上弥补这一缺陷。在市场经济条件下实现国有企业的效率需要明确国有企业的公共属性及其职能，使其处于市场失灵的领域。
1．国有企业具有特殊的产权制度
这种产权制度可以克服一般企业产权所有者的局限性，具有更大的承担风险的能力，投资和决策有可能更多地站在社会和公众全局利益的立场上行事。因此，国有企业主要进入涉及国家安全、自然垄断、公共用品、支柱产业和高新技术产业与其自身的产权特点是相吻合的。
2．国有企业有可能超越一般商业利益的局限
国有企业特殊的产权制度决定了其经营行为有可能超越单纯的商业利益目标。因为作为产权主体的国家与一般企业产权主体不同，它除了追求企业的商业利益之外，还要兼顾一定的社会政策目标，例如，控制国民经济命脉、保障国家安全、提供生产和生活设施、发展高新技术产业，甚至维护公平、增加就业等。在国有经济需要控制的四大领域中，有些产业几乎没有商业回报，但对社会和公众却不可缺少。
3．国有企业同政府有密切关系，稳固性较高
国有企业的治理结构在形式上无论怎样相似于非国有企业，都不可避免地会受到政府较大影响，这种影响主要表现在：国有企业往往由政府特许经营一定的业务领域，可以获得垄断经营的优势。当国有企业遇到重大的不利影响时，有可能受到政府的特别关照。
4．国有企业的制度弱点决定其不可大量进入竞争性领域
国有企业的制度规定存在内在缺陷。其产权须经过多层委托代理关系最终实现，责、权、利关系变得模糊不清;国有企业被赋予超越商业利益之外的其它目标，在同业角逐中缺乏竞争力;国有企业容易受到政府部门的行政干预，容易限制企业自主决策权，不像一般企业那样可以采取非常灵活的市场竞争手段;国有企业的稳固性也带来了结构调整上的困难，降低了对市场变化的适应性。几十年来，我国国有企业过度进入竞争领域产生的低效率和极大浪费，完全证明了这一点。
因此，在国有经济需要控制的四大领域中，竞争性产业被限定在很有限的范围之内。国有企业主要存在以下几个领域：（1）关系国家安全的行业。包括军事工业、造币工业、航天尖端工业等；（2）大型基础设施建设，包括城市重大基础设施建设、运输骨干设施、大江大河治理；（3）大型与特大型不可再生资源，如稀有矿产的开发项目；（4）对国家长期发展具有战略意义的高新技术产业，如大规模集成电路的研制，重大技术装备国产化。[5]
三、我国国有企业职能定位存在的问题和现状
我国国有企业经济存在着不符合现代经济发展需要的先天的弊端，只不过在那特定历史条件下被掩盖着。在社会主义市场经济竞争中，条件变了，先天弊端显露了出来：
（一）国有企业目标模糊与多元化
任何时期、任何一个企业的经营目标都不是单一的，更不是某种单一目标的绝对化，而是以一种目标为主，兼顾其他目标。虽然在企业发展的不同时期、在面对不同市场挑战时企业目标会有所侧重，但企业目标无疑都应当是明确的，要有主有次。当我们审视正在走向市场、逐步成为市场经济主体的国有企业的时候，却不得不感到困惑和疑虑。
从我国《公司法》的规定可以看出，国有企业自主经营、自负盈亏、独立核算，并根据国家计划和市场需求发展生产、创造财富、增加积累，赢利性无疑是国有企业的目标之一。而国有企业在建设社会主义物质文明的同时，也负有建设社会主义精神文明和建设“四有”职工队伍的任务，国有企业无疑又有着明确而艰巨的政治目标、社会目标，特别是在我国长期强调政治利益高于一切，“稳定是压倒一切的大局”并时刻贯彻以大局为重、顾全大局原则的情况下，国有企业的政治目标、社会目标无疑处于十分重要的位置。我国国有企业的目标是不明确的，而且是多元化的：国有企业不仅有赢利性目标，而且还有政治性、社会性目标。正如一个人站在三岔路口，虽然每条路的路标都是清晰的，但三条道同时走，注定使人迷茫。
“绩效难辨”是国有企业目标模糊的危害之一。从计划经济走向市场经济，国有企业在我国国民经济中的角色、地位、使命等都有了非常重大的变化，但国有企业目标中始终混杂着经济、政治、社会目标，而且这些目标又很少能清晰地表达出来，在优先次序上也没有保持一贯性，甚至目标本身也经常变动。如在计划经济年代，我们强调国有企业的生产经营为政治服务，“以阶级斗争为纲”;在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，我们强调国有企业在社会主义公有制中的支柱地位;在经济结构、产业结构调整和就业压力大的时候，我们强调国有企业吸纳劳动力和稳定社会的作用;在国有企业陷入困境的时候，又遭到效率低下、浪费社会资源的指责。国有企业目标模糊，使经营者很难判断在什么样的时机、实现什么样的目标才算经营的成功，经营者无所适从，左右为难。
职能繁多、机构庞杂是国有企业目标模糊的危害之二。国有企业特别是大中型企业，都自办幼儿园、小学、中学、煤气站、职工医院、招待所等“第三产业”，而且要承担计划生育、民兵训练、义务兵优待金、环保、绿化、人口普查、社区建设等各项政府布置的工作，而且每项工作都要求上下对口，专人负责，保障经费，使国有企业机构林立，错综复杂。
改革不得不走一步看一步，摸着石头过河是国有企业目标模糊的危害之三。国有企业改革是经济体制改革的中心环节。改革之初，认为国有企业主要是缺乏自主权和激励机制。从1979年开始以放权让利为主要特征的第一阶段的改革，给企业下放了14项自主权，并实行了利改税等措施，在一定程度上增强了企业自身利益与经营者努力程度的相关性。从1984年开始，国有企业改革进入以建立经营责任制为主要内容的第二阶段，推行厂长(经理)负责制、承包制、租赁制等，在短期内提高了企业效率，但由于信息不对称、风险收益不对称等造成承包指标难以确定、短期行为严重等问题。直到1992年党的十四大报告将建立市场经济体制确立为改革目标之前，国有企业改革都是在计划经济体制框架内寻求改善办法;改革都是单兵突破，“头痛医头、脚痛医脚”，局限于经营权的调整，没有上升到产权制度改革和制度创新的层次。从1992年开始，国有企业改革从政策调整转向制度创新，并于1997年党的十五报告大上明确提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度。在建立现代企业制度过程中，进行公司制改革的国有企业又出现产权结构和治理结构复杂、几套决策体系并行以及公司机构分工不明、制衡不力等问题 。[6]国有企业改革的渐进式推进以及有些时候的反复、挫折，有经验不足的原因，但更重要的是对国有企业目标认识模糊，改革没有围绕一个中心展开。
（二）我国国有企业的产业定位过宽
从前面的论述我们可以知道，作为一种资源配置方式的国有企业，其产生的原因是市场经济对国家职能的内在需要。所以，国有企业的形式和数量就不应该是一成不变的，政府、市场、企业应该有相应的分工，三者的边界应该是不断变化的。在特定的生产力发展阶段，公有企业过多或过少对整个国民经济的有效运行都是不利的。
就我国目前的情况而言，为数众多的国有企业既包括为实现国家经济职能的公有企业，也包括大量一般意义上的企业（以赢利为唯一目标的市场主体）。国有企业在国民经济中占据了绝对地位，存在于各行各业，是我国的一般企业制度。国有企业的低效率不可能在公有产权的框架内解决。因此，必须对国有企业进行分类，按照市场经济对国家经济职能的要求，将那些必须或者适宜由国家经营的部门，行业中的国有企业保持其公有产权；对那些存在于竞争领域中的大量国有企业进行产权改造，使公有资本从该领域有计划地逐步撤出。从而提高国民经济的总体运行效率。
（三）国有企业在过多行业占据垄断地位
从进入障碍的角度，垄断可分为三种类型：市场垄断，自然垄断和行政垄断。市场垄断是市场竞争自发形成的结果。自然垄断主要指一些生产具有弱可加性的领域，即单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于多个企业生产该产品组合时的总成本，如公用事业、邮政、电网、铁路、港口、机场等。行政垄断是由法律或政府行政权力直接产生，或由行政权力滥用而产生的并受到行政权利支持和保护的一种市场力量和限制竞争的行为，它是行政权力对行业的过渡干预和保护。公有产权应主要保留在自然垄断行业内，而不应靠行政垄断。因为依靠行政垄断经营和垄断价格获利，不是依靠先进技术，自主知识产权和低成本，高效率来获利，是违背公平竞争和市场原则的。而这种依靠特权来获利，它往往会掩盖着经营上的弊病和技术上的落后，看不到与国外同行业存在着很大差距。列宁说垄断会产生寄生与腐朽，阻碍生产力的发展。
中央的十六大报告及其三中全会《决定》都有非常明确的精神，要对垄断行业进行改造。但执行起来非常难。因为这些垄断行业并非是由生产集中而形成的，它是由政府的行政行为组成的，它与政府有着千丝万缕的联系，有着直接的利益关系。这种政府与垄断相结合是非常可怕的，如列宁所讲，它会产生寡头统治，而寡头统治容易形成既得利益集团，产生腐败。这是苏联解体的一个重要原因。排除政府对垄断行业的袒护是改革垄断行业的关键所在。
四、关于国有企业改革的若干思路
明确了国有企业的性质、作用和存在的问题，就有助于明确国有企业改革的方向。
（一）国企改革目标的定位
世界上绝大多数国家都有国有企业，但各国建立国有企业的理由并不完全相同。资本主义社会中的国有企业，不是计划经济的逻辑产物，而是为实现某些社会政策目标而设立的特殊的企业组织形式，是国家干预经济和弥补市场缺陷的一种手段。而马克思主义经典作家则认为，由于生产力的高度发展而导致的生产的社会化和资本主义私人占有之间的矛盾使资本主义市场经济必然转向计划经济，建立国有企业就是为了保证“按照预定计划进行的社会生产成为可能”。我国的国有企业就不是国家干预经济和弥补市场缺陷的产物，而是作为市场的对立面、终结者出现的。现在既然我们已经选择了市场经济，这说明我们已经认识到不能凭空创造一种制度，而只能去建立被世界各国实践所证明行之有效的制度，那么在市场经济条件下，国有企业的功能只能是干预经济和弥补市场缺陷[7]。国有企业的主要经营目标不是利润，而是各类非商业目标。这正是它区别于一般非国有企业的最基本的特征。如果国有企业也像非国有企业一样追求利润最大化的微观经济目标，国有企业就失去了存在的意义了。我们对于国有企业经营业绩的评价，最关键的是要看国有企业对政府所赋予的各类调控目标的实现程度。
多年来，我们一直在试图解决的政企分开问题，似乎不应成为一个问题了。国家所有必然派生出政府代理，政企不分是国有制的内生现象，而非外生现象。由国家这样的行政机构行使所有权，决定了国家与企业之间的关系必然带有行政色彩。所有者是生产经营活动的参与者而非旁观者，政企不分不是国有企业的缺陷，而恰恰是国有企业的本质规定。只要允许国有资产所有者行使所有权利，就必然存在政府对国有企业的干预。“两权分离”理论把占有、支配、使用、处分的权利统称为经营权，将其与所有权分割开来，否定了所有权的统一性和主体性，所有者只剩下剩余索取权，这将导致所有者无剩余可索取。[8]无论该理论的倡导者是否主张剥夺所有者的控制权，只要按两权分离理论来实践，所有者的控制权在目前监督激励机制问题还无法有效解决的情况下势必要被剥夺，旨在实现国有企业两权分离的一系列改革尝试的实际效果，也充分证实了这一点。
在两权分离状态下，国有制成为空洞的概念，被完全虚化了。国有制在一定程度上变成了厂长、经理、总裁、董事长、CEO们的个人所有制了，他们成了事实上的所有者，但却不承担控制权使用的责任。这时的国有企业从经营行为上已看不出和非国有企业有什么(有益于社会的)区别了，它们既不承担国家赋予的特殊政策任务，也不具有体现国家偏好的特点，它们所做的事情和非国有企业没有什么两样。所以中国国有企业改革要做的事情就是要把现在作为一般企业制度存在的国有企业改变为少数仍作为国有企业存在的特殊企业和大量作为非国有企业存在的一般企业。
（二）关于国有企业的退出机制
我们认为真正意义上的国有企业只承担“特殊职能”，只需要存在于“特殊行业”以及“非竞争领域”，而且“特殊行业”和“非竞争领域”是一个动态概念。所以，国有企业改革的实质主要表现在两个方面：一是对于不承担“特殊职能”的国有企业，改革的实质是产权制度改革，让这些不承担“特殊职能”的国有企业全部退出；二是对于承担着特殊职能的国有企业，改革的实质是进行管理制度改革，通过制度创新、管理创新、技术创新、文化创新，整合企业资源、发挥企业潜能、改造企业传统技术、培育先进的企业文化、提升企业核心竞争力，使国有企业更好地承担政府所赋予的“特殊职能”。
国有企业进入竞争性领域与民争利的结果无非有两个，要么导致国家垄断，要么导致国有经济竞争的失败。所以，可以完全退出的要尽快从国有经济非制度优势领域内退出，不能马上退出的要创造条件逐步退出。但由于历史上已经形成的国有企业分布于各个领域，存在于各个层次的格局，所以，不承担“特殊职能”的国有企业要在短时间内大面积、全方位退出既不具有可能性，也不符合我国国情。由于我国各地区之间国有企业所占比重和对国有企业的依赖程度差距较大，所以不同地区对国有企业退出的承受力是不同的。同时从我国的改革路径来看，一直遵循着渐进式的改革并已经形成了路径依赖，在短时间内要改变是比较困难的。所以，我们认为不承担“特殊职能”的国有企业退出，既要符合国情和各地区的省情，又要适应于已有的改革历程，在退出中要按照层次、领域、形式的不同分步骤进行：
首先，从退出的路径上看，对于不承担“特殊职能”的国有企业应由体制内的主动退出转变为体制外的被动退出。
其次，从退出的层次上看，对于不承担“特殊职能”的国有企业应按照其隶属的级别“县（区）——省（市、自治区）——国家（部委）”的顺序逐渐退出。
再次，从退出的产业领域上看，对于不承担“特殊职能”的国有企业应按照“服务业——轻工业——重工业”的顺序逐渐退出。
最后，从退出形式上看，对于不承担“特殊职能”的国有企业应按照“国家控股——国家参股——出让国有股”的顺序逐渐退出。[9]
经济学的一般原理告诉我们，可以通过市场经济竞争解决的问题，若采取非市场化方式，其成本一般要高于市场化处理的结果。国有经济布局调整以后国有企业的效率这一世界性的普遍问题会依然存在，虽然建立高效的与私人产权制度相媲美的经营者激励约束机制非常困难，但只要调整到位，这个问题就不会对一国的经济健康构成威胁，因为国有企业存在和发展的根本目的就是为国民经济发展创造条件，国有企业和其他经济成分的不可替代性并不在于效率，而在于其承担的特殊职能。
（三）国有企业职能定位和规模定位的问题
国有企业职能定位和规模定位是相互关联的问题，理清了职能定位问题也就在某种程度上解决了规模定位问题；同时，规模定位也影响着职能定位的范围。
综观世界各国的企业形态及其变化，很少有哪个产业绝对只能由政府直接经营。一些原来因市场失灵由政府垄断的产业，随着市场的发育和技术创新及竞争的国际化，市场机制逐渐可以有效地发挥作用。政府在市场准入和价格管制方面对这些产业出现了放松管制的趋势，逐步缩小管制范围，例如对供水、电力、煤气、石油天然气、热力供应、电信、邮政、铁路、航空等传统的垄断行业，区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，将自然垄断性业务从其他业务中分离出来，政府继续管制，而对于大量非自然垄断性业务则允许自由竞争经营。在仍需管制的领域，政府的管制应适应技术的进步，推动和鼓励技术创新，不断调整管制的范围和力度，否则将在客观上(也许是主观上)偏袒垄断者的利益，抑制创新、保护落后。中国自然垄断行业的生成背景不是市场经济而是计划经济，这与西方诸国在市场经济条件下形成的垄断有本质不同。所以，西方经济学中基于市场经济的“自然垄断理论”不能完全解释和指导中国垄断行业的调整在实践中存在的问题。我们首先要区分行政性人为垄断和真正的自然垄断、自然垄断业务和非自然垄断业务、垄断行业和垄断企业，这样才能搞清哪些国有企业需要退出，哪些应该保留。在非自然垄断业务领域引入竞争机制，国有企业逐步退出自然垄断行业中的非自然垄断企业。政府对仍需管制的领域，引入激励性规制方式，以刺激垄断企业提高效率。
国有企业的职能定位后，规模定位的问题就解决了。我们不能人为地确定一个比例然后人为地去维持它，比例是一个结果而不是一个前提。在市场经济环境下，只要我们清除所有制歧视，让各种经济成分公平竞争，那么各种经济成分所占的比例就不是政府可以决定了的，而只能由市场决定，是市场竞争的结果。那种认为国有经济比例减少会使社会主义上层建筑失去经济基础的观念是错误的。这种观点将计划经济体制下国有企业的职能和市场经济体制下国有企业的职能混为一谈。在计划经济体制下，国有企业是政府的附属组织，是行政权利垄断体制赖以运行的基层单位;在市场经济中，国有企业作为政府的一种宏观调控工具，自然无需参与一般竞争性的领域。
（四）在国企改革中政府应扮演的角色
政府在社会经济结构调整中应该扮演什么角色也是一个很有意义的问题。人们在讨论市场和政府在社会经济结构调整中应该扮演什么角色这个问题时，一般认为应主要发挥市场机制的基础性作用来引导国有资产从非制度优势领域流向制度优势领域，只是由于市场失灵的原因才需要政府适当介入以弥补市场机制的不足。实际上，这只是从政府作为社会管理者，从全社会资源配置的角度来看问题，是一个以竞争、有序的市场经济环境为背景和前提得出的结论，其正确性是有条件的，而这个条件正是我们所不具备的。[10]
在这样一个大背景下，政府需要以国有企业的投资者和社会管理者两种不同的身份介入调整过程，而且政府要起到主导作用。首先政府作为社会管理者，有责任为社会变革创造条件;其次，政府是制度的供给者、改革的评价者，而其他的各方只是制度的消费者、改革的参与者;第三，政府是既得利益的主要成员;第四，政府作为国有企业的投资者、所有者，必然成为产权交易的一方，必须直接介入以保护其利益;第五，在市场经济体制建立过程中的特殊转轨时期，具有特有的制度环境和制度安排约束下更需要政府大规模地直接介入国有企业改革，运用其政治资源、信息优势和信用优势去发挥替代功能，替代本应由市场发挥，但由于中介机构体系功能缺位、司法系统缺乏效率公正权威、国有企业治理结构缺陷、内部人控制等原因而无法发挥的功能。
此外，我们今天的调整不应是在市场竞争的力量推动下被动地进行，那样会使国有资产流失得所剩无几。我们应尽可能迅速地从国有经济的非制度优势领域主动撤退，这样才可以最大限度地保护国有资产的安全。实际上我们要么主动退出，要么因竞争失败而被动退出。主动退出就要求政府发挥主导性的作用。所以，我们要做的，不是要在调整中搞政企分开，而是要使它成为最后一次政企不分，政府不是要减少干预，而是要积极干预。改革对象的特殊性决定了这一过程注定有很强的行政色彩，但政府发挥主导性作用的合理性并不一定能导致高效率。政府的行为应建立在客观经济规律的基础上，发挥政府的作用也应坚持一定的规则，这是政府能正确地发挥作用、推动改革，而不是阻碍改革力量的前提条件。
参考文献：
方正超大字符集; mso-bidi-font-family: 宋体-方正超大字符集">[1]De Alesse. The Economics of Property Rights[J]. A Review of the Evidence in Research in Law and Economics，1980，(12)。
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[15]杨启先：《深化国企改革的对策》，《中国工业经济》1999年第8期。
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[18]刘世锦：《中国国有企业的性质与改革逻辑》，《经济研究》1995年第4期。
[19]张宇燕：《理解中国的经济改革》，《中国书评》1995年第4期。
[1] 本文为华中师范大学经济学院经济系2001级王智璇同学的本科毕业论文。本文入选《华中师范大学经济学院2005届本科优秀毕业论文集》。
[2] De Alesse. The Economics of Property Rights[J]. A Review of the Evidence in Research in Law and Economics, 1980, (12).
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[10]卫志民：《制度变迁与国企改革》，《财经研究》2002年第5期。
