爱华网内容摘要：本文通过天则经济研究所的故事引出政府在私人供给公共物品制度安排上的缺陷与不足，既而借鉴英法等发达国家制度创新的成功经验，得出在私人供给公共物品的问题上，应加强政府对现有不合理制度的改革力度，积极提倡各种有利于私人供给公共物品的制度设计与创新，重点是改革我国现有的产权制度，通过科学合理的制度安排鼓励更多的私人组织、民营集团参与到公共物品的供给上来，同时对私人供给公共物品的行为提供政策支持与法律保障，促进其健康发展，才能更有效地保证我国公共物品的充分供给。最后提出改革过程中可能出现的问题并给出解决思路。
关键词：私人供给 公共物品 制度
Abstract：This thesis gives a story of Tianze economical research institution, which shows us the defect of our system on the providing of public goods by privacies ,and the successful experiences of system innovation in some developed countries such as England and France gives us much inspiration. The government should speed up the reformation of the unreasonable system, and advocate all kinds of system innovation which can benefit the providing of public goods by privacies. The key point is to reform the system of property right, and urge more and more private organizations participating in the providing of public goods. The meanwhile, the government should provide the privacies much protection through the arrangement of system and the law, so to make them develop healthy, and ensure the effectively and sufficiently providing of public goods. Finally, it brings forward two problems that may occur in the process of reformation and gives the way to solve them.
Key words：Provide by the privacies Public goods System
一、问题的提出——制度制约公共物品的私人供给
引发我对私人提供公共物品的制度安排的思考最初来自于对一些民间学术研究团体面临困境的考察。樊纲曾在其文章中讲到，学术研究属于基础科学研究的范畴，公共政策研究属于公益事业的范畴。而所谓学术问题和公共政策问题的一个共同特点，就在于它们都属于“公共物品”的范畴[2]。因而，这里的学术研究亦属于一种特殊的公共物品，民间学术研究团体也因此成为私人提供公共物品的典例。这种公共物品的特点在于，它为社会提供的收益可能很大，但这种收益是由社会全体、众多的人群和利益集团所分享、所共享的，而每个人的收益大小很难界定、很难分别计算，因此要为这个物品定价，要让人们来为其付款，是一件很困难的事情。私人若想成功地提供公共物品必须要有一系列的制度条件来保障。而现在社会上很多独立民间非赢利学术研究机构几乎都面临着筹资难的困境。在这样的背景下，我想以天则经济研究所这样一个民间学术团体为例来对该问题进行分析。
政府作为一个公共机构，将税收的一部分用于基础科学的学术研究和公共政府研究，自然是顺理成章的事情，但是很多有志之士看到了传统公共研究机构的弊病，立志于探索一条新的道路，于是纷纷成立了各种各样的民间学术研究团体。天则经济研究所成立的初衷也在于此，但它作为一个非盈利性的民间学术机构依然摆脱不了筹资难的困境，其所需的资金都来源于外界赞助，而且随着规模的扩大，每年预算也从过去的几十万元提高到了现在的近百万元，所以，至今资金局促是困扰天则的最大难题，如果出现两个月的资金短缺，天则就会面临关门的危险。据现任理事会主席茅予轼茅老介绍，由于国内缺乏此类赞助的传统，最初都是国外的基金组织向天则提供赞助，比如美国的福特基金会每年都会提供给天则所1到2万美元的赞助，还有美国国际民营企业中心等，当然也包括Atlas基金会。近年来，国内的赞助才逐渐多了起来，但还是很有限。这是私人提供公共物品的一个最大阻碍——极度缺乏来自政府及社会的资金支持，令天则走了不少的弯路。
前人对私人提供公共物品的研究基本上都是从人的动机方面来分析人为什么会提供公共物品，而现在的问题是私人提供了公共物品，政府怎样才能为这些私人组织提供制度上的保障。由于制度的缺乏，民营组织在谋发展的过程中不得不去思考如何让自身去适应现在并不健全的制度，而往往在这个过程中逐渐偏离了自己原来的宗旨与目标。这其实是制度变迁过程中的一个误区，经济的发展应该是以多样化的制度去有效利用多样化的资源，而不是让资源同构化去适应单一的制度。所以，归根到底还是一个制度安排的问题。如果让能挣钱的人们专业化地挣钱，然后在一定的机制下将一部分利润捐给学术研究基金会，以资助学者们从事专业化的研究，也不失为一种“私人捐助养研究”的可行性道路。因而要形成有利于私人捐款的制度，比如说对公益事业捐款可以减免所得税、遗产税的制度，但在这方面我们的现行体制还差得很远。
相对而言，美国的情况要好得多。在美国有很多的基金会对本国的科教事业包括对一些学术性民营组织提供资助。其中国家科学基金会（NSF）的科研拨款就是一个典型的例子。它于50年前成立，是一个非同寻常的机构：除了极少数的例外，它不会自己来做研究；相反，它是一个提供拨款的机构，资助美国的研究和教育项目。目前，在美国的高校的所有由联邦所资助的基础项目研究中，国家科学基金研究会提供了大约55％的资金。它采用一套竞争程序来挑选和资助那些最有希望的研究课题，用科学界非常熟悉的同行评议程序来筛选课题，通过这种方式对整个国家的科研和教育来进行资助，每年都会资助10000多个，这在私人机构提供公共物品上确实是一项制度上的创新，对于我国而言在制度是一个很好的借鉴，有赖于政府运用合理科学的程序为开明的民营组织等非政府机构提供有利的外部环境和制度设计与创新的空间。
二、理论回顾——市场政府的双失灵寻求公私合作
继市场制度在提供公共物品上的无能之后，人们又发现政府组织在公共物品的供给上也存在失灵现象，政府提供公共物品虽然克服了搭便车问题，但却出现了政府在公共物品生产中的无效率、低效率、短缺和消费拥挤等问题，政府在提供公共物品方面为什么也存在失灵问题呢?
首先，公共选择理论深刻揭示了政府失灵的制度性原因。尼斯坎南通过官僚政府模型详细分析了，由于政府“理性经济人”的缘故，在公共选择过程中必然会出现公共物品领域的双边垄断、信息不对称和预算最大化等问题，导致公共选择过程中的政府失败。具体地说，由于政府提供公共物品存在垄断性，而公共物品是一种数量和质量都难以直接界定的物品，因此公众很难对政府产出进行有效监督，而政府又可以利用自己的垄断地位获取额外利益，从而导致政府部门总是有一种预算扩张的趋势，而预算规模扩大带来的直接后果就是政府行政部门的膨胀。虽然公共物品供给无效率不是行政部门膨胀的必然结果，但政府行政部门的膨胀和低效却是公共物品短缺和低效甚至无效率的直接原因。
其次，社会对公共物品需求的多样性与政府提供方式的单一性之间存在矛盾。实证研究表明，公共物品具有的多样性特征决定了单一的政府提供渠道之不足。美国著名公共选择和制度分析学家埃莉诺·奥斯特罗姆通过对警察服务和水资源等公共资源的研究表明，表面上杂乱无序的公共服务领域实际上是有章可循的，这就是公共物品不是完全相同的，不同种类的公共物品不仅可以而且完全应该通过不同的方式提供。[3]埃莉诺·奥斯特罗姆提出了应以多样化的公共物品提供方式取代单一的政府提供公共物品的方式。这种多样化既包括通过政府以外的其他主体提供，也包括政府可根据公共物品的不同属性，采取多种不同方式提供的可能性。
再次，社会公共需求的复杂性和不断增长与政府自身财力和能力的限制，决定了政府垄断公共物品必然出现短缺现象。随着社会的发展，人们物质文化生活水平不断提高，社会需求日益多样化，这对公共物品无论从数量品种上，还是从质量满意度来说，都提出了更高的要求。但是，由于政府财政能力的限制，以及其他各种原因，政府并不能将所有的社会公共需求都纳入公共物品的范畴，而只有那些进入了政府供给系统和程序的社会公共需求才会转化为政府公共服务或公共物品序列。从基本属性来看，这些社会公共需求大都具有公共物品性质，或称准公共物品，社会应该予以满足。发动社会力量，采取政府资助，由社团组织或企业承包的办法，而不一定要由政府机关及其公务员亲自提供，就成为解决此类公共服务需要的重要思路。
公共选择理论认为，“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”[4]，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位、建立公私机构之间的竞争。应该说，这是当今各国业已形成的某种共识。而要形成这样的竞争局面，就需要有一系列的制度化条件作保障，这样才能鼓励社会上的私人组织、民营集团积极参与到公共物品的提供上来，并使之健康地发展下去。像天则这样的非营利性民间组织遇到的筹资难的问题只是不合理的制度安排带来的阻力之一，因制度安排不合理而带来的其它种种问题都有可能会阻碍私人供给公共物品的积极性。因此，制度是根，积极进行制度变革与创新，设计出有利于公私合作，有利于保障私人权益的公共物品供给制度就尤为重要了。
三、国际经验：公私合作提供公共物品
在我们着手进行制度改革与创新之前，有必要先借鉴国际上成功经验，以下主要以英法两国的改革情况为例来介绍其成功经验。
（一）英国公共部门PFI制度创新
传统理论认为，公共产品有两个特点：非竞争性和非排他性。具有以上特点的公共产品的供应只能靠政府。然而，公共部门提供的公共产品，在大多数情况下，并不具备以上特点，例如，公共交通、公共住宅、教育、上下水道等等，都是一种排他性的服务，也就是说，不支付费用的话，便无法享受服务。一旦公共产品失去以上两个特点，民间部门也能够提供公共产品和服务。在对传统公共产品理论反思的基础上，新政治经济学理论认为，公共产品的生产和提供有时可以分离，政府对公共产品的提供并不是一定要由政府直接生产公共产品。90年代以来，英国政府改革公共部门传统集权方式，在政府垄断的公共领域，公共部门的权力向民间转移，民间业者通过竞争招标承担公共事务，从而形成以民间资金为主、低成本高质量的公共产品供给体系——PFI（Private Finance Initiative）。PFI概括了公共设施以及与基础设施建设相关的行政服务体系改革，在英国，这一改革在梅杰、布莱尔时期不断向前推进。正是在这一背景下，英国政府从传统的规制政府向重视民意、并促发国民自发活动的“协业”政府急速地转换。从规制政府到“协业”政府，从垄断到PFI制度创新，一个寻求“自由、公正、效率”的新政治经济学思想给予了巨大的理论支持。PFI（Private Finance Initiative）表示一种制度结构：政府部门对于需要通过税收来建设、维修、保养的社会资本，仅限于政策计划的制定，而在其设计、资金调配、运营管理等方面，则尽可能委托给民间的一种制度创新。从它的内涵来看，包括四个方面：在公共服务提供方面，最大限度地利用民间的专业性、创造性、技术力和管理运营能力；由民间来进行公共产品的设计、资金投入、建设、以及运营；不是由公共部门直接提供公共设施的资产，而是购买从民间业界提供的公共服务；公共部门仅限于政策计划的制定。PFI制度结构展现了一种崭新的公共产品产出体系，是一种多元的体制。PFI模式下的公共物品的提供与生产，考虑的是公共物品提供的多种途径和公正效率的价值体系。PFI的一个基本点是：民间设计、民间资金、民间的建设和运营。
在英国，PFI的正式实施是在1992年11月。PFI实施可以说涉及到几乎所有公共领域。如桥梁、道路、电力、铁路、监狱。国家医院、学校（包括IT体系）、政府机关的建筑物、上下水道、国防的相关设施（通信、训练设施）、社会保障的支付体系、政府机关的IT体系，等等。在这些领域，有公共资本的退出与民间资本的介入，政府购买民间提供的公共服务。总而言之，在政府固定预算的范围内，在现有的税收条件下，提供低成本高质量的公共产品是PFI追求的唯一目标。（二）英法隧道工程
1994年5月6日英、法两国首脑参加了欧洲隧道正式开通仪式。撒切尔首相把它“看作私人部门有能力建设这样大规模工程的标志”，认为是政府“树立的一个样板项目，来引导私人企业投资基础设施建设”； 这个项目是世界工程史上的一个奇迹， 也是世界上规模最大的利用私人资本建造的工程项目。整个项目历时8年多，耗资约100亿英镑。CTG-FM是一个由两国建筑公司、金融机构、运输企业、工程公司和其它专业机构联合的商业集团。它在1985年已分为两个组成部分，一个是TML(Transmanche Link)联营体，负责施工、安装、测试和移交运行，作为总承包商；另一个是欧洲隧道公司(Eurotunnel)，负责运行和经营，作为业主。1986年3月英、法政府与欧洲隧道公司正式签订协议，授权该公司建设和经营欧洲隧道55年(后来延长到65年，从1987年算起)。到期后，该隧道归还两国政府的联合业主。协议还规定两国政府将为欧洲隧道公司提供必要的基础设施，并且该公司有权执行自己的商业政策，包括收费定价等。 不难看出，英法隧道采用的项目模式就是中国人比较熟悉的BOT模式， 即建设-经营-转移。同时，英法隧道也被认为是PPP（public-private partnerships）的样板工程。（三）法国民营化改革
吸收民营资本进入公用行业，直接由私人进行公共物品的提供，已经成为国外公共部门融资的新选择。在许多国家，对新基础设施的质量和数量要求都在与日俱增，更新、维护和运行现有的基础设施所面临的资金压力也日益加大，而公私合营的模式将解决政府所面临的资金问题。
从19世纪起，法国公有事业民营化已涉及铁路网、电网、城市公用事业(水务、垃圾等)。在20世纪，涉及领域又扩展到公共交通、港口、机场、高速公路、桥隧工程等。除电力外，其它如燃气、城市供暖、公共交通等也都有国营和私营两种形式运营。目前，法国城市水务管理等，私营运营商管理的居民数均大于国营运营商管理的人数。 在法国，地方政府负责供水服务已有数百年的历史，其中产生了各种各样的组织方式，同时，水务部门存在的一般性法律规范为供水部门提供了大多数其他公用事业所没有的灵活性，因此，法国供水部门有很多种合约安排及与之相应的治理方式，通常可分为直接管理、间接管理、委托管理和私有化，也就是私人公司完全拥有和经营与水务相关的所有资产，最后这种情况比较少见。 法国公有事业民营化的主要特点是:地方政府有选择运营商的自由；运营商负责公用事业的运作，并承担商业风险；运营商的报酬从服务使用者支付的税费中提取；运营商可带来初始投资资金(设施建设或更新)，此时其报酬将包括这项投资的折旧；在任何情况下，基础设施的产权属于地方政府；合同是有期限的，一般在15至30年之间，合同到期后，基础设施的使用权重归地方政府。 以上所有这些国际上的成功案例都说明了：私人提供公共物品问题上对公共部门进行的制度创新无非是为了鼓励更多的私人组织、民营集团参与到公共物品的提供上来，加强公私间的合作，让私人组织、民营集团与以往作为公共物品提供垄断者的政府同台竞技，可以大大提高效率，保证更充分有效地供给公共物品。四、中国公共物品的私人供给制度：产权改革与存在的问题
（一）改革产权体制与构建竞争性市场
受美、英等主要西方国家的公用事业私有化运动的启发和影响，我国的一些学者提出，可以借鉴或仿效英、法等西方国家的经验，启动我国公用事业私有化的进程，通过合理的制度合约安排保障私人供给的权益，更广泛地容纳各方非政府组织力量来共同提供公共物品。在此背景下，建立公私部门的伙伴关系，通过公私部门的协力，生产和提供公共物品，便成为政府改革的一个重要的策略。
所谓公私伙伴关系（public-private partnerships ,简称PPPs），它是指这样一种生产和提供公共服务的制度安排，即公共部门和私人实体通过共同行使权力，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享利益的方式，生产和提供公共产品和公共服务。建立公私伙伴关系的一个潜在的逻辑在于，无论是公共部门还是私人组织，它们在公共服务的产生和提供的过程中，都有其独特的优势；成功的制度安排在于保持各自的优势，实现优势互补。公私伙伴关系的最重要特征在于：公私组织通过合作追求共同的或者一致的目标；协作的基础在于相互的利益；强调风险和责任的共担。依据公私伙伴关系这种制度安排，私人承包商成为公共物品的长期提供者，而政府部门更多的则成为管制者，政府把主要的精力和资源放在规划、绩效的监督、契约的管理方面，而不是放在服务的直接管理和提供方面。对于园林绿化、环境卫生等公共物品性很强的公用事业，通常采用合同外包的形式，制度安排相对比较简单。而对于供水、供热、供气、公共交通、道路与桥梁、排水、污水和垃圾处理等公用事业而言，由于排他是可能的，因此可以作为收费物品，情况就变得比较复杂。这些物品的最终消费者或政府可以为它们的使用而付费，正是因为“可收费”，才吸引了资本的目光。在这一领域内，“公私合作”可以体现为多种形式而采取不同的制度安排，各种制度安排之间体现的是政府和其他各种投资者在公用事业所有权、投资和追加投资、经营和维护、管理权责、风险承担、获取报酬以及期限等方面所承担的不同权利和职能。
然而，我国的情况较为复杂，在公私合作的实现过程中，最大的阻力恐怕还是来自于体制的问题。由于我国基础设施性质的公用事业几乎都是由国家拥有、经营或资助，而“国家经营基础设施业绩不佳的主要原因在于基础设施领域不存在竞争，负责提供基础设施的企业很少拥有为其顺利运营所需要的经营和财务自主权”[5]。因为缺乏竞争，导致国有、公营公用企事业普遍亏损经营，政府财政负担沉重；因为垄断，使得这些企业有可能利用政策漏洞掩盖其经营性亏损，为其管理薄弱和经营不善辩护，使得消费者怨声载道。同时，由于我国公用事业建设投资的主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源，没有形成基础设施建设的多元化投融资机制，造成基础设施建设滞后于经济发展。这说到底还是一个产权体制改革的问题。按照阿尔钦的定义，产权是“一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”[6]产权的一个特点是其强制性，只有强制性的产权才能使产权所有者形成对产权的良好预期，从而有足够的激励来行使产权。因此只有界定私人对某一公共物品的产权，并且有一系列制度安排来保护产权的行使，这样私人才有动力来提供某一公共物品。以科斯的灯塔为例，私人从政府那里取得修建灯塔的专利权，即是从法律上获得了对灯塔的产权。因此，产权的界定与政府作用对于私人提供公共物品的积极性的保护起着至关重要的作用。
我国公用事业产权结构与管制方面的一个突出问题是在以往的计划经济体制下国有资本的体制性垄断，造成其它社会资本根本无法进入，资本的垄断性导致了行业结构的封闭性、市场结构的独占性、以及法人治理结构的一元性。由于公共财政是唯一的投资来源，在公共财政资金不足时，行业没有其它的融资渠道及时补位，反过来又极大地阻碍了行业的健康发展，形成了传统体制下行业运营的恶性循环。因此，改变我国公用事业行业现状的重要任务之一是允许其它经济成分进入，然而，其它经济成分进入的前提之一是国有资本不能继续垄断性地占据全部市场空间。因此,中国公用事业的产权结构不是要不要改变的问题，而是必须改变的问题。
但是，我们必须同时意识到，中国公用事业行业产权结构的改变并不一定意味着要全盘私有化。公用事业行业的产权改革的主要目的应是引入其它经济成分来同台竞争，而决不是引入其它经济成分来对国有资本进行角色的完全“替代”。从表象上看，英、美等西方国家在20世纪70年代的放松管制和公用事业私有化浪潮确实取得了一定的成果，似乎实现了比以往更多的市场效率。但是，把公用事业运行绩效的好坏笼统地归结为实行了国有化或私有化的结论过于仓促。事实上，英、美等国家在20世纪70年代对公用事业管制体制改革的真正目的和结果主要在于引入了竞争机制。使得私人或社会资本可以进入原来一直由政府资本所长期垄断的领域。然而与此同时，国有或公有资本也并未完全退出公用事业领域。例如私有化程度最高的美国，在其城镇给排水行业中，相当一部分资产仍然为各级地方政府或社区所有。而在新西兰、法国、北欧等国家里绝大多数仍为公共或政府所有。无论从历史或现实的意义上说，西方国家公用事业行业中始终存在着国有（以及地方政府或社区所有）和私有两种体制。这表明，公用事业市场不仅存在着多种经济成分之间竞争，而且也存在着不同经济体制之间的竞争。
关键的问题在于，无论是国有的或是私有的公用企业，在竞争市场中都必需面对提高效率的问题。公用事业产权的国有化或私有化仅仅表明，财产权利被纳入了一种归属关系，但这并不等价于财产权能发挥的改变。换句话说，产权被锁定在一个固定的归属关系中并不意味着产权的交易价格必然被锁定在一个固定的效率水平上。否则就很难解释为什么一些西方国家的公共所有的给排水行业仍然具有良好的经营绩效而另一些私人企业的经营效率并非很高的现象。真正的竞争性的市场应当是国有（或公有）和私有经济成分都有机会参与的多样化的竞争性市场而不是某种经济成分完全垄断的市场。剑桥大学纽斯伯利教授指出， “自石油危机以来一个重要的改革举措是（公用事业）的重组……而非私有化，如果管制确实能够针对自然垄断的基础网络事业的核心内容，引进竞争机制来促进基础网络服务，就有可能产生对效率和革新的激励”。不仅如此，纽斯伯利还指出，“通过改变管制和控制方式而不是改变所有制可能会产生同样的改进效果”[7]。世界银行首席经济学家斯蒂格利茨在考察了西方一些国家的公用事业所有制后评价说： “并不是所有的国有化的企业都缺乏效率。例如，加拿大有两条铁路线，一条由政府经营，一条由私人经营，它们在经营效率方面相差无几。…法国的许多国有化企业与私人企业一样有效率。… 政府企业与私人大公司在效率方面的差别可能并不像认为政府总是无效率的流行观念想象的那样大，特别是在两者都面临某种程度的市场压力和竞争压力的情况下”[8]。
美国学者马克·罗伯茨在研究了私有和公有的美国电力企业后也得出同样的结论， “绩效并非简单地由公有或私有的差异所决定，而是历史、…价格、外部压力、内部控制机制强度差异以及每个组织中群体关系的一个复杂集合的函数。不同的产权选择不仅适用于不同的公众群体，而且也适用于企业内部的不同群体。这些权利并不必然反映为公有制或私有制”[9]。在这一点上，要防止重蹈前些年把“计划经济”当作社会主义特征，把市场经济当作资本主义特征的覆辙。同样，国有产权或私有产权并不是市场或非市场经济，效益或非效益的专用标签或专利。它们是所有国家的共性问题。
（二）存在的问题
在产权体制改革的过程中，仍需注意，若公私合作的制度安排不甚到位的话，依然会有一些潜在性的问题：
1.私人同时作为投资方和运营方可能带来的效率低下前文中在介绍英国PFI制度时就讲到，对于基础设施可以由政府进行政策计划的制定，私人提供并运营。对于一些公用事业领域，在私人提供公共设施之后，往往就面临着一个运营的问题，而当公共物品的投资方成为运营方时，如果政府通过财政支出补偿基础设施的建设投资，则可以解决投资不足问题，但是却无法解决其运营的效率问题。特别是像地铁这样高垄断性质的公用事业的运营，其特殊性决定了运营方拥有事后的垄断地位，即一旦拥有经营权就会处于垄断地位。运营方作为垄断者，没有降低运营成本的激励，并且可能会将运营的亏损归因于价格太低等外部因素而造成政策性亏损。而这种亏损只能由政府来承担。投资方同时成为运营方所导致的长期巨额亏损实质上既包括了投资体制错位所造成的体制性亏损，也包括了经营效率低下所带来的经营性亏损。当这两种不同性质的亏损被混同在一起时，政府很难区分哪些亏损属于体制性亏损，哪些亏损属于经营性亏损。而经营方则通过将两种亏损混在一起，很容易地掩盖了经营性亏损的实质。
事实上，公共设施的提供（建设）和营运属于两种不同性质的激励范畴，前者是公共物品提供的激励，属于公共经济学的范畴；而后者是提高垄断企业经营效率的激励，属于规制经济学的范畴，当投资方同时成为运营方时，两种激励问题就会混同在一起，结果使得任何一种激励机制都无法产生作用。
2.腐败问题
由于要引进其它不同经济成分参与到公共物品的供给中来，就必然会产生市场寻租行为，导致政府腐败，所以，腐败问题成为困扰政府利用市场提供公共物品的一个大问题。在政府与市场的结合过程中，如果不能很好地控制腐败问题，那么利用市场来生产的好处就会被腐败带来的损失所抵消。
官僚理论通过研究政府的“设租”活动来讨论在这个过程中的腐败行为。政府有三种不同的“设租”行为。一是政府无意设租，是指政府为了良好的目标而干预社会经济，但结果是创设了租金，给寻租活动创造了机会。这主要是因为政府知识不足，不知道自己的活动会设置租金；二是政府被动设租，它是指政府受到相关利益集团的左右而被动设立租金，说明有时政府能力的不足，是对相关利益集团的妥协；三是政府主动创租，它是政府部门考虑到自己的利益而主动创设的租金，此时，政府部门本身就已经成为分利集团。政府的“设租”行为就为寻租者提供了条件。与获得特权后的巨大收益相比，寻租者愿意花费很高的成本。大量的社会资源被运用于非生产性的寻租活动，一方面导致了资源配置的低效率；另一方面，也最为重要的是它导致公共权力的腐败。
对于很多国家来说，利用市场来提供公共物品的过程是国有企业私有化的过程，这同样也容易产生严重的腐败问题。在国有企业的私有化过程中，政府雇员与贿赂者做交易，将国有资产低价出售给低效率的合同方，而高价购买这些企业的商品，有时由于在质量方面缺乏管理，致使有些合同名存实亡。
3.关注社会弱势群体问题
市场在追求效率的同时，并没有为解决社会公平提供一个保障机制。政府在利用市场提供公共物品时，市场也可能会偏离社会公正，这就需要政府出面维持社会公平，关注社会弱势群体，弥补市场不足。
改革开放以来，中国城市公共物品的提供基本沿袭了过去的模式，即由政府来提供，虽然这些年来有一些公共物品开始由私人来提供，如公共交通、公路、公园等。而对于广大农村公共物品的提供来说，现实却发生了很大变化。随着农村非集体经济的不断发展，过去由政府提供的公共物品，如水利设施、道路、广播等，现在要么无人提供，要么提供效率较低，不争的事实是农村公共物品提供几乎处于瘫痪状态。这些年来，城市公共物品开始由私人提供，一方面是由于技术水平不断进步，排他成为可能，另一方面，对于诸如城市电力、燃气、电话、公交、供水等自然垄断类公共物品来说，当大型管网工程由政府投资完成后，在政府有效管制下，私人公司可以有效地进行后续投资及经营管理。所以私人提供城市公共物品是未来城市公共物品发展的一个方向。然而，对于农村公共物品的提供，问题就不那么简单。农村公共物品提供的瘫痪对于农村经济的负面影响已经引起理论界的高度关注。由于交通、电话、电视、自来水等基础设施十分落后，限制了农民使用各种家电的可能性；电力供应质次价高，使农民对电冰箱、洗衣机等家用电器“买得起马，配不起鞍”，农民的生活水平很难提高。灌溉设施的缺乏，改变不了靠天吃饭的现状，农村经济增长缓慢。这对于解决“三农”问题、增加国内需求、启动农村消费市场产生了负面影响。
（三）解决途径
1.绩效管理与标尺竞争产生激励
对于投资方与运营方重合的问题，最好的解决办法并不是传统的头痛医头脚痛医脚，将投资权与运营权相分离，而是应该积极寻求更理想的解决办法。在我看来，一个办法可以是绩效管理，即为一项公共设施的运营状况设定绩效，在一定期限内达到绩效时方可继续运营，并定期进行考核，否则，其运营权将自动转给下一个竞标者，由此来形成对私人投资运营者的激励；另一个办法是可通过标尺竞争的方式来对其进行管理，政府可以将一项公用事业按区分为几个部分，转包给不同的私人组织或部门，虽然每个私人组织或部门在自己的地区处于垄断地位，但是由于不同地区之间的经营业绩具有相对的可比性，他们实际上处于一种外部竞争中。经济学中将这种竞争方式称为标尺竞争 ，即一个部门的业绩可以作为另一个部门业绩的标尺。在标尺竞争下，经营业绩不佳的私人组织将在运营期满后被淘汰出局，因而使得他们面临着事前竞争和事后竞争的双重压力，从而迫使他们降低运营成本、提高经营绩效。
2.信息公开有利于减少腐败
信息的不对称是滋生寻租及腐败行为的土壤，因而当务之急是在私人提供公共物品的竞争过程中加紧设计出一种避免腐败的市场化程序，在政府和参与各方间建立更好的信息披露制度，信息的公开有利于降低寻租行为发生的概率，从而有助于减少腐败的产生，同时让所有利益相关者更容易得到信息以提高公共物品提供的效率，提高政府官员与私营公司的合作能力，通过分享信息或要求较少的信息以降低交易中可能会发生的负面因素，降低交易成本，在健康有序的环境中提高公共物品的供给效率。
3.善待弱势群体，保证公平
在公私共同提供公共物品的时候，公共部门至少要对管制系统进行投资以保护公共利益，而私人部门要对产品和服务进行投资，以保证公共物品运营效率的提高，与此同时，也需要兼顾社会公平，可以通过增加公众意识和能力来影响公共物品的供给问题以保证社会公平。 对大多数政府而言，它们的一个重要的目标是确保所有居民能享受到公共物品，而不管他们是否有能力对需付费的某些准公共物品进行支付。在城市，政府往往不是通过对价格普遍下调来保证居民的购买力，而是通过对穷人进行补贴实现。更准确的说是通过采用与智利的“水票”计划类似的办法将价格水平和价格差别区分开来——变暗补为明补或变价补为直补。如对低收入者发放优惠券进行补贴，受补贴者自己在市场购买相关的公共物品。例如美国政府给在私立学校上学的低收入者子女提供的入学补贴、房租补贴等，中国政府为低收入者提供的房租补贴等。如果吸引私人部门投资公共物品需要通过价格上升或劳动力成本下降（或裁员）为代价，可以动用公共部门资金实现顺利过度。政府可以选择逐步缩小对价格的补贴以符合私人部门投资公共物品价格的调整要求。或者，政府可以对公共雇员提供退休、重新安置、再培训等计划减少私人部门投资后对员工的影响。这种有限期限、金额下降的公共补贴有助于提高而不是阻碍私人部门投资公共物品。
对于农村而言，在农村集体经济受到家庭联产承包责任制的冲击后，农村集体无力从事一些公共物品的提供，而乡级财政在一定程度上成为吃饭财政，要提供公共物品，只有靠各种摊派。农民原来上交的“三提五统”在提供公共物品时没有发挥任何作用，特别是在乡镇企业欠发达的中国西部地区。在农村经济起飞阶段，依靠制度外收入以及农民出义务工的方式提供农村公共物品不能从根本上解决严重短缺的问题，因此，政府利用各级财政提供公共物品是目前的最优选择。增加农业基础设施的投资会对投资和消费需求产生最大的杠杆效应，是积极的财政政策应投入的主要地方。
五、结语
总体而言，在私人提供公共物品的问题上，应加强政府对现有不合理制度的改革力度，积极提倡各种有利于私人提供公共物品的制度设计与创新，重点是改革我国现有的产权制度，积极引进其它经济成分与政府公共部门共同提供公共物品，破除对一味倾向公共部门或私人部门提供公共物品的迷信，通过私人部门的参与引入竞争，按照效率的原则合理选择提供方式的合约安排，同时对私人提供公共物品的行为提供政策支持与法律保障，促进其健康发展，才能更有效地保证我国公共物品的有效充分供给。
参考文献：
方正超大字符集; mso-bidi-font-family: 宋体-方正超大字符集">[1] [英]C.V.Brown，P.M.Jackson著，张馨译：《公共部门经济学》第四版，中国人民大学出版社。
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[9]樊纲：《制度的探索——在天则所成立十周年之际的反思》，天则公用事业研究中心。
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[13] 陈志俊，柯荣住，丁利，《中国地铁体制的失误及其改革》http://bbs.nju.edu.cn.
[14] 陈艳妮：《浅议公共物品的私人提供——从当今教育界两大现象看开去》，《现代教育研究》2003年第10期。
[1] 本文为华中师范大学经济学院经济系2001级陈艳妮同学的本科毕业论文，该文入选《华中师范大学经济学院2005届本科优秀毕业论文集》。
[2] 樊纲：《制度的探索——在天则所成立十周年之际的反思》，天则公用事业研究中心。
[3] 埃莉诺·奥斯特罗著：《公共事物的治理之道》，上海三联书店出版，2000年第11期。
[4]周志忍著：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999。
[5]世界银行.1994年世界发展报告：为发展提供基础设施[Ｚ]，中国财政经济出版社，1994.。
[6] 《新帕尔格雷夫经济学大辞典》：约翰·伊特韦尔，默里·米尔盖特，彼得·纽曼，1987，中译本，第1101页。
[7] David M. Newsbery, Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities, the MIT Press, 2000
[8]斯蒂格利茨：《经济学》，中国人民大学出版社，1997年版。
[9]爱伦·斯密德：《财产、权力和公共选择 — 对法和经济学的进一步思考》，上海三联书店，1999年。
