爱华网19世纪俄国最伟大的作家列夫·托尔斯泰在其名著《安娜·卡列丽纳》中有句名言，“幸福的家庭都是一样的，而不幸的家庭各有各的不同”。文学作品一旦能够击中时代的痛处，大抵就离现实生活不会太远。那么，在现代社会的公共管理中是否也存在着这样的“托尔斯泰效应”呢？“新公共管理”(new public management)概念的“始作俑者”、英国著名公共行政学家克里斯托弗·胡德在《国家的艺术》中，揭示了管理中的“不幸”——公共管理失败背后的组织文化根源，告诉我们不幸的公共管理失败各有各的不同原因，现代公共管理不会因为全球化的趋同而走向单一化的“现代化”轨道。
公共管理“灾难”就像下水道，一般只在发臭以后才会引起人们的注意。从1986年乌克兰共和国的切尔诺贝利核电站爆炸事故引发人类对核安全的深思，到2001年美国的“9·11”事件让全球反省恐怖袭击背后的文化区隔与种族歧视，再到2002年弥漫中国的SARS危机使人们反思公共卫生预警机制与治道变革，这些灾难、阴谋和混乱向公共管理及其研究者重申着一个重要命题：如何进行公共管理的敏锐思考，往往是出于对灾难的反应，而不是在一张白纸上推论如何“创造价值”。换言之，公共管理成功的药方不是理论家躲在书斋里想出来的，而是在我们对管理失败所致的深重灾难的反思与教训中提炼总结出来的。一如邓拉维所言，一些看起来明确的惨败，如果从另一个角度看则可能像“掩藏着的祝福”。对付灾难的药方，如果换一个角度，往往又可以看成是公共管理成功的“宝典秘笈”。就组织和管理而言，我们形成改革的观念往往是通过反对一种令人不满意的社会现状，而不是真正从“零起点”开始制度设计的过程。
胡德将世界知名人类学家玛丽·道格拉斯（Mary Douglass）的网格/团体文化理论（grid-group culture theory）应用到公共管理理论中，根据网格（表示我们的生活被习俗和规则所限制的程度）和团体（表示个人选择受团体选择限制的程度）的二维向度，将人类的管理组织方式分为宿命论方式（高网格、低团体）、等级主义方式（高网格、高团体）、个人主义方式（低网格、低团体）和平等主义方式（低网格、高团体）四种类型。透过文化理论的视角，胡德将公共管理失败与瓦解的类型分为四种类型，而这四种类型的失败在组织世界里的分布并不是随机的，都有其内在的文化逻辑和管理哲学。
公共管理中的个人主义哲学主张“开化的自利”，推崇像市场机制一样去竞争和管理，想象着管理者像无私的托管人，将委托人的福利放在任何个人利益之上。然而，就像公共选择理论创始人布坎南指出的，“如果把参与市场关系的个人当作是效应最大化者，那么，当个人在非市场约束内行事时，似乎没有理由假设个人动机发生了变化。至少存在一个有力的假设，即当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化。”由于轻视任何形式的集体约束，个人主义组织的一个普遍的失败，是管理者或生产者将他们的个人利益放在第一位，而把委托人或顾客的利益放在其次，甚至抛在脑后。其结果是管理者将公共事务变为私人市场中的交易，将公共组织变成个人财产。此类中最常见的失败是勒索和受贿、放任一线雇员以及利用公共组织为自我服务。
等级主义的管理哲学强调专家权威和控制，管理失败则往往是由于对专家或权威无条件的信赖所导致的组织瓦解。典型的案例是乌克兰的切尔诺贝利核电站爆炸事故。尽管当时有精心设计的组织结构，不仅在发电站本身，而且还有更高的官僚层级，对反应堆进行控制和监视，但由于对技术权威的无条件信任，最终酿成了震惊世界的灾难。
而在高喊“社区参与”口号、强调团体和权力结构的平等主义的组织中，最可能出现的失败，是由于缺乏解决冲突和发挥有效权威的能力而出现“议而不决”甚至两败俱伤的管理困局。这种症状非常典型地同1791年宪法颁布之前的波兰联系在一起，当时，贵族享有豁免权，能够对抗法律，也可以利用公开叛乱对付国王，自由否决权让460个议会代表中的任何一位都能反对议会做出的决定，以致国外军队已经兵临城下的危机时刻，议会还在因为个别代表的否决而陷入“抵抗还是不抵抗”的讨论之中，最终使得波兰作为一个国家不复存在。
公共管理失败的第四种类型与“宿命主义”的世界观联系在一起。宿命论者强调事件的不可预测性和不可预期的影响，相信“命运无常”，主张“弹性”管理和惯性行动。由于对履行责任和规划明显可以预测的未来事件缺乏部署，即使在极端情况发生要求果敢地决策和领导之时，管理者甚至仍不愿放弃那些正常的操作规程。1995年发生在日本神户的地震夺取了5000多人的生命，更令人震惊的是政府在事件中的反应：辖区政府花了4个小时才提出书面要求请国民自卫队加入救援工作；36小时之后才接受瑞士提供的搜索犬；煤气管理机构13个小时后才关闭地震地区的煤气供应；英国医疗队因为没有在日本的行医资格，被拖到很晚才投入工作。在对付灾难时，宿命式的公共管理的“永久失败型组织”特征暴露无疑。
尽管公共管理失败就像下水道发出的臭味一样，让人不堪忍受，然而，不同的人对臭味的感觉是不同的，你觉得臭不可闻，别人却可能浑然不觉。在公共管理失败的反思中，对于“谁之错”、“错在何处”和“如何解决问题”等方面，人们的看法常常是截然不同的。宿命论者把灾难归之为“天意”，至多在事后做出最为临时性的反应；个人主义者可能把它归咎为过分集体化和缺乏价格信号的激励结构扭曲，开出市场化管理的药方；等级主义者则可能认为是职业专家太少和操作规程不明，会要求提供更多的专家、更严格的程序和管理控制；平等主义者可能把灾难归咎为政府官员滥用权力和腐败，把社群主义的参与式管理奉为一剂灵丹妙药。可见，在公共管理失败“问题”界定上，人们还远没有达到一致的共识，就更遑论找寻到共同的“解决方案”了。正如美国著名政策学者威廉姆·邓恩所言，“用错误的方法解决正确的问题，固然愚不可及，然而，用正确的方法解决错误的问题，岂不更加荒谬。”
事实上，针对公共管理中的失败与瓦解，持不同文化哲学的公共管理者已经迫不及待地提出了他们各自“解决方案”。等级主义世界观者热衷于监督型控制的“老板主义”，它将“问责性”同权威和责任的阶梯结构联系起来，将控制看作是监督的一些形式，并以此应对公共管理中持续出现的失败和其他许多问题。在“老板主义”视角下，解决方案一般就是明确划分权威界限，扩展法庭、检查制度、委任和委员会制度的涉及范围，加大惩罚越轨者的力度。与文化理论中的个人主义世界观紧密相联的竞争型控制的“抉择主义”，把公共管理失败的根源归咎于垄断、缺乏对手的挑战和无功受禄的特权，认为竞争和竞赛的规则是解决公共管理中一切问题的钥匙。从这个角度出发，公共服务中有效的“问责性”意味着让服务提供者如同在市场关系中，像商业企业那样因顾客的要求而对顾客负责。源于平等主义世界观的相互型控制的“团体主义”，将公共管理的重点放在用团体的方式来制约个人，将相互性、团体规范和互惠过程看成是解决一切管理问题的方案，无论这些问题是怠惰、腐败还是政策失败。这种方法强调同辈团体中的“问责性”，即不是向上级或者顾客负责，而是同一团体中平等成员之间相互负责的机制。随机型控制的“机会主义”较松散地与宿命论地世界观联系在一起，这种机会主义者钟爱地控制策略是人为的随机性，这种结构同一种不可预测的决策者或监督人定位类型结合起来，将职员以这种方式调来调去，以防止管理者对客户或同事的过分熟悉，减少腐败、腐蚀的动机和可能性。公共政策理论中的垃圾桶模型，组织理论中的游戏机模型，就是这种管理哲学的典型产物。
历史长河中不断出现的灾难和痛苦考验着人类的智慧。那么，有没有一条通向现代公共管理观念的善的变迁，避免重蹈历史灾难覆辙的单一的现代化轨道呢？正确的答案往往总是让人不肯痛快接受。针对监督和审核的等级主义处方，善于锁定控制体系的焦点，但众所周知，面对组织层级之间的信息不对称以及机会主义的影响，它却十分脆弱。个人主义者把竞争视为解决公共管理问题的灵丹妙药，竞争的长处在于激励，但从集体主义的角度来看，竞争也可能因为缺乏相互信任和妨碍信息及其它资源共享，带来管理成本的大幅上升。相互性的平等主义准则善于在文化同质性群体中提供充分的相互监督，但却难以适用于异质性的群体。人为随机性的准宿命论原则，善于阻止合作中的欺骗和其它罪过，但它也可能抑制合作，而合作能够通过共同的首创精神和信息共享使集体获益。显然，每一种生活的主要组织方式，都有其内在的“阿格琉斯之踵”或走向瓦解的独特方式；每一种公共管理观念都包含一些有争议的命题；每一种管理和控制的方法都不可能永远优于其他类型。相反，要行之有效，每一种类型都需要再生和强化它的对手，尽管后者可能已经进入了“历史的垃圾堆”（如等级主义的集权专制制度）。
可见，实现良好组织的任何一种处方就不能坚持认为自己比其它处方更“现代”。每一种处方都可能体现着“高科技”信息社会中的一种组织观念。宿命论观点更多地被看作属于农民和奴隶世界而不是属于MBA毕业生，即便如此，这一观点也有其“潜在”的“现代”因素，在电脑网络和分支庞杂的跨国公司里，我们都能看见随机性组织的身影。等级主义观点往往被当作前苏联斯大林政权和伊拉克萨达姆政权的“DNA”，但从“后9·11”时代的美国布什政府绕开联合国出兵伊拉克的举止中，也让人看到了“华氏911”的危险信号。平等主义的观点可能再现议会政治中一幕幕争论不休甚至大打出手的丑态，然而，毫无疑问，社会中每一个成员的福利却可能在争论中得到改善与增进。步入现代或后现代的人尽管不断在给予个人主义的观点以理论支持与行动见证，但同时可能发现，他们也在不断地加入一个个这样或那样的社团组织，寻求着集体的归宿与团结的力量。
勿庸置疑，认为全世界的组织形态都趋向于单一的“现代”，不过是一种自欺欺人的观点。因此，可怕的就不是哪种公共管理观念和组织形态有多么的落后与“不现代”，而是那些诸如美国入侵伊拉克，打着所谓“现代”、“民主”、“人权”旗号扮演世界警察和布道者，将自己的组织形态、观念强加于人的行径了。对于这种试图以单一组织管理观念统驭全球、“一个世界一种声音”的行为，胡德以理论的伟大力量论证了其必然失败的结局。尽管胡德在《国家的艺术》一书中对此只字未提，但从他严谨缜密的理论逻辑中，我们仍能感受到他那善意的提醒。
