爱华网共享单车遭遇尴尬 污染场地再开发遭遇尴尬
由于城市经济发展和产业升级转移，目前中国存在大量的旧工厂地块。这些地块正被开发作为它用。但是，相当一部分旧工厂地块因为现实或潜在的有害和危险物的污染而影响到他们的开发。污染场地究竟是鸡肋还是肥肉？谁又应为这些地块地带来的环境和健康问题负责?是以前的土地利用者还是未来的开发者?目前有具体的土壤环保标准标准来指导污染场地的开发利用吗？政府应制定什么样的法规在保护环境和保证健康的前提下促进污染场地的再利用?政府应制定什么样的环境和健康标准来指导污染场地的再开发?尴尬的“热土”由于环保的要求以及产业升级等的需要，各地都有大量被关闭的污染工厂，仅广东地区近三年来取缔关闭各类污染企业1543家，转移的企业不计其数。而随着这些污染企业的陆续搬迁关闭，腾出来的工厂地块往往又会成为开发商争抢进行商业开发的热土。但是，污染企业多年甚至超过半个世纪的生产活动，已经使厂区的土壤暗含杀机。重新开发利用这些些污染场地，并不是一件容易的事情。aihuau.com1位于广州东部的广氮储备用地自去年规划建设新社区以来，一直争议不断。争议焦点集中在该地块受污染的土壤能否用于居住的问题上。广氮储备地块位于天河区原广州氮肥厂地段，包括广氮厂区和车陂、沐陂、棠东等部分地块，总面积为248万平方米。按照广州市城市发展总体战略，该地块位于广州市东进轴和南拓轴交会的节点，是广州市东进、南拓大发展的有力支撑点。按初步规划，该地块将建设成为广州市天河区东部中等密度，以体育、生态概念为主导的生态可持续发展（ESD）大型社区。广氮新社区位于广东奥林匹克中心附近，即原广州氮肥厂内。该地块因地块面积大、位置优越，早在2004年开始就备受开发商垂青。据规划，广氮新社区项目用地面积共81629平方米，总建筑面积不大于294140平方米，按照规划，2010年建成居住人口数量控制在8万人的新社区。但是规划公布后，不少市民担心地块受污染程度大，不适合居住，因此纷纷反对规划方案。而广氮地区建大型社区的控制性详细规划在今年广州市规划委员会2008年第一次会议审议中也未获通过。今年6月，有媒体披露，广氮厂区的污染地块最大面积达19.9万平方米，其中34.38％为重金属污染、28.15％为有机污染，其余的34.47％为复合污染。需要修复的污染最大深度为3米－6米。广氮厂区尤其是靠近原厂区的地区，土壤已受到重金属污染的影响，达不到二级标准, 即“为保障农业生产，维护人体健康的土壤限制值”；广氮厂区硫酸车间内存在大量酸性地表积水，可能是原硫酸车间生产过程中产生的含酸含铁废水。但是，广州市国土房管局却对以上媒体报道表示质疑，称《原广氮厂区土壤、地下水环境质量调查报告》显示，“原广氮厂区的土壤污染并需修复的面积仅为68937平方米，原广氮厂区的土壤污染并需修复的面积仅为6.8937万平方米，占总面积248万平方米的2.7%，污染地块位于原厂区的西北角硫酸车间等位置。”因此，广氮地块作为储备住宅地块，仍可进行开发。6月16日，广氮地区储备居住用地开发建设项目开始招标，虽然此次招标主要涉及市政道路等配套设施建设，暂未涉及居住社区的建设，但相关人士表示，而此次招标或许预示着广氮地区的开发已进入实际建设阶段。 土壤污染，广氮地块并不是个案。随着中国的工业化进程，特别是20年来，中国一直承受西方污染物的转移。当时中国对土壤污染不太了解，塑料厂、鞋厂、五金、电镀等高污染工业，由其他国家引进到中国。据不完全统计，仅广东省工业污染企业约有1.8万多家，土壤污染问题十分严峻。此外，我国受农药、重金属等污染的土地面积达上千万公顷，其中矿区污染土地达200万公顷，石油污染土地约500万公顷，固体废弃物堆放污染土地约5万公顷。工业污染污染所导致的土壤问题，正在成为中国实现可持续发展的突出制约因素。缺位的法律一方面，城市的发展扩张需要向废弃工厂要地，另一方面，原来的工业地块上又可能存在着严重的污染问题。我国对污染场地的再利用有严格的要求。所有产生危险废物的工业企业、实验室和生产经营危险废物的单位，改变原土地使用性质时，必须对原址土壤进行污染程度监测分析和环境影响分析，并据此确定土壤功能修复实施方案。然而，修复污染场地，并非一件简单的事情。事实上，我国在污染场地领域的管理工作才初初起步，政策、标准、技术、资金机制等都处于空白。目前，国内尚未出台土壤污染防治法，也没有出台居住用地对土壤质量的修复要求，对工厂土壤污染的修复只是参照了相应的其他土壤标准，因此在环评审批时，可以说是面临“无法可依”的尴尬境地。上海市环境科学研究院副院长李小平表示，现在的国家标准还没出来，但是有很多地方都已经做了，现在对于土壤的标准只有一个，就是对展览馆的标准，这是为上海世博而制定的。上海世博会的工厂土地置换规模目前是全国最大的土地置换项目。上海世博会规划区域5.28平方公里，工业用地约占70％，部分土壤受到不同程度的污染，须进行土壤修复。上海为了举办世博会，在2007年就颁布了展览馆的标准，这是在场地土壤质量标准上国家颁布的第一个标准，上海世博会展馆就按照这个标准执行。虽然住宅区土壤质量没有一个单独的标准，但是在展览馆项目中，里面也涉及到了跟住宅类型有关的地方，在展览馆这个标准里面也涉及到了住宅方面的标准，但它主要不是给住宅用的，主要是给展览馆用。李小平同时表示，国家在两三年之内可能有这方面的法律出台，“一定要有法律规定才行，否则人家为什么去开发这些土地？” 事实上，在今年3月召开的十一届全国人大一次会议上，徐景龙等31名全国人大代表就提出了关于制定《土壤污染防治法》的议案。议案建议，根据我国的实际需要，尽快制定《土壤污染防治法》，建立土壤污染普查制度、风险评估制度、信息管理体系等法律制度，确立土壤环境的保护责任机制，开展土壤污染预防和修复工作。今年6月6日，新挂牌成立不久的国家环保部下发了《关于加强土壤污染防治工作的意见》，提出：“建立健全土壤污染防治法律法规和标准体系；抓紧研究、制定有关土壤污染防治的法律法规和政策措施；加快制定污染场地土壤环境保护监督管理办法，并组织好实施；组织制修订有关土壤环境质量、污染土壤修复、污染场地判别、土壤环境监测方法等标准，不断完善土壤环境保护标准体系；鼓励地方因地制宜，积极探索制定切实可行的土壤污染防治地方性法规、标准和政策措施。” 谁为污染买单？广东省土壤学会理事长万洪富认为，将污染场地治理全部转嫁给开发商的话，并不合理，开发商可能要考虑成本，治理效果如何就很难说了。开发污染场地，修复受污染土壤，可能又是一笔不少的投入。“如果盲目修复的话，砸下去几千万也未必有效。”而李小平认为，开发受污染土地的成本不一定就很高，现在在都说修复土壤很贵，事实上还要分开来看。有的贵，有的不一定很贵，关键是采取什么方法。如果抛开费用来谈责任，谁应该为污染场地造成的污染埋单？谁又应该担负起治理污染，修复土壤的责任?是以前的土地利用者还是未来的开发者?《关于加强土壤污染防治工作的意见》指出，对污染企业搬迁后的厂址和其他可能受到污染的土地进行开发利用的，环保部门应督促有关责任单位或个人开展污染土壤风险评估，明确修复和治理的责任主体和技术要求，监督污染场地土壤治理和修复，降低土地再利用特别是改为居住用地对人体健康影响的风险。对遗留污染物造成的土壤及地下水污染等环境问题，由原生产经营单位负责治理并恢复土壤使用功能。加强对化工、电镀、油料存储等重点行业、企业的监督检查，发现土壤污染问题，要及时进行处理。区域性或集中式工业用地拟规划改变其用途的，所在地环保部门要督促有关单位对污染场地进行风险评估，并将风险评估的结论作为规划环评的重要依据。同时，要积极推动有关部门依法开展规划环境影响评价，并按规定程序组织审查规划环评文件；对未依法开展规划环评的区域，环保部门依法不得批准该区域内新建项目环境影响评价文件。按照“谁污染、谁治理”的原则，被污染的土壤或者地下水，由造成污染的单位和个人负责修复和治理。造成污染的单位因改制或者合并、分立而发生变更的，其所承担的修复和治理责任，依法由变更后承继其债权、债务的单位承担。变更前有关当事人另有约定的，从其约定；但是不得免除当事人的污染防治责任。造成污染的单位已经终止，或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的，被污染的土壤或者地下水，由有关人民政府依法负责修复和治理；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人负责修复和治理。有关当事人另有约定的，从其约定；但是不得免除当事人的污染防治责任。 “谁污染、谁治理”遭遇执行难 建设用地占用了大量土地资源，同时在被占用的土地上工业污染引起的恶性事件也逐年增加，土地污染程度不断加剧，影响了土地的再利用。在西方工业发达国家，如美国立法规定，企业不再使用某块土地时，要检测它是否符合生态安全标准。如不符合，企业需要将其恢复。这个恢复的成本很高，一个面积为10公顷的厂房用地如被污染，可能需要上亿美元的投入来恢复。而在国内，虽然也按照“谁污染、谁治理”的原则，企业要在搬迁前对遗留的有毒有害废物进行清理。但是正真执行起来并不容易，企业往往会推诿承担治理修复土地的责任。2007年初，浙江省政协人口资源环境委员会以团体名义向正在召开的浙江省政协九届五次会议建议建立土地污染环境评价（审计）体系，对土地使用者收取土地污染保证金。土地污染环境评价(审计)体系，就是对土地以前的用途和其现期及远期的环境影响做详细评价(审计)，确定污染及其程度，测算需要清理的费用和其他环境负债。经清理或治理之后再公平定价，使供求双方顺利进行交易。 浙江省政协人口资源环境委员会建议，对建设用地的环境现状评价(审计)和建档。依据“谁污染谁治理”的原则，对土地使用者收取土地污染保证金，严令污染土地责任人承担土地污染的治理责任。 这份建议提出了具体操作方式：土地征用前，首先对待征土地给出一个定量化的环境质量现状数据。到土地退还时，通过对待退还土地的环境质量评价(审计)，比较其使用前后土地的环境质量参数变化，确定在使用期内企业对土地的污染程度，再根据有关法规清算土地污染处理费。
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