爱华网在公共管理领域，政府与社会的关系始终是一个大问题。近些年，学界一直在倡导“小政府，大社会”的治理模式，由此而引发了对古代政府的探究。中国古代的政府是小还是大，经常被人们拿来议论。有意思的是，我们可以看到两种自相冲突的言说，而且这两种言说的影响都比较大。一种言说强调中国古代的小政府传统，主要依据是历代政府的官员数量，无论是网络还是正规论文，都有人不断说历代王朝的官员数量如何少，以衬托出当今官员数量之多。另一种言说强调中国古代的大政府本质，反复指出古代国家的边界如何大，蚕食鲸吞了社会的地盘，政府庞大而社会弱小，阻断了社会自我治理的可能性。这两种说法在逻辑上是相悖的，更要命的是，两种说法有时还会出现在同一人之口，冰炭相容，倒也是一种奇葩。 当然，读者不难理解，所有这些言说，不过是以古人之陈酿，浇当今之块垒，大可不必较真。然而，这种不较真，又会在无意之中滋生出对历史的轻慢，把本该严肃古板的历史真的当作任人打扮的小姑娘。一旦滋生出对历史的轻慢或者把历史随心所欲扭成麻花，危害更大。所以，考辩历史上政府的大小，本来属于学者书斋中的小众营生，不得不拿到大众场合以正视听。正如孟老夫子所言：予岂好辩哉，予不得已也。 政府的大小，应该有而且必须有评判的尺度。大体上，这种尺度起码要包括两方面的指标：一是人数多少和规模大小，二是权力高低和职能边界。 古代政府的人数与规模 经常见到关于古代政府官员人数的说法，尤其是古代的官民比例，往往给人比较强烈的视觉刺激。例如，报刊和网络上有这样一组数字：中国官民比例汉代为1∶7948，唐代为1∶3927，明代为1∶2299，清代为1∶911，民国为1∶294，当今为1∶30。笔者至今不知道这种比例是怎么算出来的，但是，当这种数字被人大代表在很庄严的场所讲述、在很权威的报刊引用时，就需要略加考证。
这组数字肯定是依据某种资料计算得出的，不能说完全没有根据。但是，有四点需要提请注意： 第一，凡是说古代官员数量之少者，必须注意到古代的官员数量往往只包括官而不包括吏，如果考虑到任何政府结构都是金字塔型，上面的官员之下肯定存在一个庞大的基座，赞许古代官少者就要反问自己，是不是站得太高了点，把金字塔的基座忽视了？ 第二，这种数字往往来自史籍中的志书记载，而稍有点常识就知道，相关志书多数记载的不过是一种“编制”数据，编制之外还有很大空间，时至今日，编外问题和临时工问题依然十分突出，我们不要想当然地认为古代的编制限制就那么可靠。 第三，即便是编制数量，也有相当大的弹性。例如，正史《职官志》在叙述某个官职时，有不少官职下面写的是“无员”。不要以为无员就是没有人，其准确含义是不受编制限制，职数可多可少。 第四，有些人无论如何也不能算进官吏队伍，如明清的师爷、长随，他们虽无官身却从事官务，官场离不开他们，就人数而言，师爷和长随的数量，要远远大于官员数量。鉴于这几个因素，按照史籍编制人数核算的政府规模，只能作为参考。 以汉代为例，所谓汉代官民比例将近一比八千的说法，估计是从《汉书 · 百官公卿表》中“吏员自佐史至丞相，十二万二百八十五人”的记载中计算出来的。而这个数据的问题在于没有包括大量掾属（下级小吏，相当于今之科长科员），而汉代所有掾属都由行政长官自行聘任，根本不在朝廷的掌握之列。据《续汉书 · 百官五》注引《汉官》的数据，东汉的河南尹和洛阳县下属员吏为：“河南尹员吏九百二十七人，十二人百石。诸县有秩三十五人，官属掾史五人，四部督邮史部掾二十六人，案狱仁恕三人，监津渠漕水掾二十五人，百石卒吏二百五十人，文学守助掾六十人，书佐五十人，循行二百三十人，干小史二百三十一人。”洛阳县“员吏七百九十六人。十三人四百石。乡有秩、狱史五十六人，佐史、乡佐七十七人，斗食、令史、啬夫、假五十人，官掾史、干小史二百五十人，书佐九十人，循行二百六十人”。一个郡有员吏近千，一个县有员吏近八百，恐怕规模不算小，但朝廷掌握的，不过寥寥十几人。考古出土的尹湾汉简，也有汉代一个乡员吏编制三四十人的记录，而史书所载乡官，不过三四个而已。更重要的是上述河南尹和洛阳县的员吏数据，还仅仅是编制数据，实际人数多有超编现象。 关于超编，这是历朝历代都无法根绝的顽症。秦汉时期的超编很难找到具体史料，而明清的超编则有大量记载。根据《光绪会典》，清朝全国地方各级衙门共有编制书吏（称为经制吏）共31276人，一个县衙不过十几人，但实际上在顺治年间一县的经制吏就已经达到百人左右。有研究者对光绪年间四川巴县的吏胥数量进行过详细统计，即便是给朝廷上报的经过裁汰的书吏数字，也在87-269人之间变化（李荣忠《清代巴县衙门书吏与差役》），而实际数量则可能超出许多。清朝衙役的数量，从道光以后基本上规定不能超出80人，但据周保明统计，吴江等七县一州衙门，大致每个县衙的经制衙役数量在141-224之间，而且还是裁汰后的上报数字。至于州县吏胥的实际数量，是一笔无法确认具体数字的糊涂账。有一个官员的奏疏中说：“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。”（游百川《请惩治贪残吏胥疏》）可见，编外人员和聘任临时工自古有之，不过当时的叫法是“贴写”、“帮差”、“白役”等等。最离谱的，莫过于道光年间曾任四川巴县知县的刘衡所言，他上任时，有衙役7000人，经他手遣散了6780人。有人怀疑刘衡有所夸张，但一县衙役动辄上千毫无可疑，有大量资料可以佐证。显然，计算古代官民比例，忽略这种超编现象，所得数据就失去意义。 至于编制本身就规定的“无员”，则无法以固定数据计入官民比例。如《汉书 · 百官公卿表》在九卿之首的“郎中令”之下列举属官有大夫、郎、谒者，而大夫有太中大夫、中大夫、谏大夫，“皆无员，多至数十人”；郎有议郎、中郎、侍郎、郎中，“皆无员，多至千人”；只有谒者编制明确，“员七十人”。汉代有大量关于“无员”之郎官数量巨大的描述，可资参考。计算官员数量，不能不考虑这种“无员”的伸缩性。 至于明确不是官吏也不计入官吏数据的，各朝都有，在王朝晚期尤为明显。明清时期，官员自行聘请的师爷，随身带来的长随，不可能列入官府的计算范围。他们的身份是私人，但他们的做为在官府。师爷是官员聘请的私人顾问，不能上大堂，不能进签押房（处理公文的办公室）；长随是老爷的私人跟班，同官府无关，只为老爷提供私人服务。然而，师爷和长随，其人虽在官府之外，其事却无论如何也不属于“社会”。师爷的正式称谓是幕友，“掌守令司道督抚之事，以代十七省出治者，幕友也”（韩振《幕友论》）；“长随非在官之人，而所司皆在官之事”（徐栋辑《牧令书》）。算官民比例时，这些人是“民”；看所作所为时，这些人在“官”。论证官民比例，必须考虑这种现实。所以，不加考证，随意拿史书中的某个数字就来大谈古代官民比例，不但有失严谨，而且会适得其反。以靠不住的数据去批评某件事情的荒唐，反而会使这件事情更加荒唐。总体来看，中国古代在人员规模上是否存在“小政府”，大有可疑。 古代政府的权力与职能 关于政府的权力，实际涉及两个纬度，一是政治系统内部的权力配置，二是国家与社会之间的权力分割。各种史书，往往对前一种权力配置有较为详细的记载，而对后一种权力分割几乎没有说明。必须指出，国家与社会的对应关系，本是西方政治学形成的分析框架，放在中国不一定合适。也许正是中国传统中缺乏国家与社会的分野，所以才导致史籍不载二者之间的权力分割。在中国历史上，政治既是国家事务，也是社会事务，不过是古代不用“社会”这一词汇罢了。从国家的角度讲，政治架构为王朝，而从政治的使命讲，王朝的统治指向天下。所以，中国古代的政府，其本质是“全能政府”。所谓全能，不是说政府什么都能干，而是说政府权力无边界，即所谓“溥天之下，莫非王土”。从秦始皇到处刻石的记载来看，王朝体制是一种无所不管的体制，“皇帝明德，经理宇内，视听不怠”（芝罘刻石语），所谋求的统治效果是一种官方决定的社会秩序，“男乐其畴，女修其业，事各有序。惠被诸产，久并来田，莫不安所”（碣石刻石语）。此后尽管秦朝很快灭亡，但历朝历代承继了秦朝建立的这种全能体制。 秦朝以后，中国历史上国家与社会的对立，不是权力分割造成的，而是一统天下造成的。相比而言，西方历史上国家和社会的对立，是权力两分造成的。中国的全能政府，只要有可能，其统治就如水银泻地，无孔不入。而西方的诸侯林立，城市自治，使王权的触角受到较多限制。中国的分权，是政治系统的内部分权，如宰相之间的制衡，衙门之间的掣肘，官吏群体之间的派系党争等等。西方的分权，是权力主体各行其是，如王室和诸侯、诸侯和自治城市等等。代表西方国家的王权，在其成长过程中未能把社会全部纳入自己的麾下，这与中国传统的王朝等于天下大不相同。 然而，秦始皇的理想并未实现，强大的国家机器榨干了有限的社会资源，王朝因之易主。因此，从汉代开始，各个朝代都在不断试错中调整国家的权力和职能，以防止对社会资源的过度汲取而导致王朝崩溃。但是，又未能像西方那样在国家与社会之间划出一条较为清晰的界线，所以，即便按照西方式的国家与社会关系叙事框架，也无法找出与西方类似的对应表现。比如，西方中世纪的自治城市，一旦获得自治权，无论是国王还是诸侯，都不能再任意干预城市事务。而中国的广大乡村，在国家无为而治时，可以形成豪族乡绅的自治状态，而国家一旦有强化控制的需要，就可以把自己的触角伸向社会的各个角落，乡绅无力阻挡。所以，即便中国古代有乡绅自治，那也是一种不同于欧洲的治理模式。 总体上看，中国古代的政府，不论是允许社会自治还是不允许社会自治，都会把政府权力扩张到极致。天子代天牧民，理论上无所不管，朝廷治理天下，垄断了一切权力。允许社会自治时，名义权力仍然属于朝廷，不过是朝廷认为由社会自行运作对王朝更有利而已。所以，即便是公认为社会自治比较发达的时期，“社会”也是不享有法定权力的。无为而治，与民休息，不是放权于民间，而是施恩于天下。在民与官之间，权力官家独占，民众只能服从。官方放水养鱼，并不等于分权，而是改善鱼的生存条件，以保证能够滋生出更多更大的鱼。明清时期，老百姓都知道一个俗语：“灭门的知府，破家的县令”。官方不找百姓的麻烦，是官方的明智，而不是说官方没有这种权力。 所以，中国不能形成“国王不能进”的私域，民众的财产乃至性命，都属于朝廷。朝廷一旦需要，可以随时索取和支配。例如，当朝廷觉得地方豪强有可能妨碍政权运行时，会毫不犹豫地打击削弱他们的力量。迁徙和移民，不仅是平抑社会资源的手段，更是制服豪强的利器。汉代就曾多次迁徙关东豪族于诸陵邑，明朝山西大槐树下的移民也有不少是被扫地出门的富户。据说，明初大富豪沈万三就是因为太过显摆，竟然要用自己的钱财替皇帝犒军，惹得朱元璋大怒，将其发配云南充军。有人考证沈万三之事不实，然而，类似的举措在历史上却屡见不鲜。可以说，从权力角度看，中国传统不是小政府，而是典型的全能政府。 全能政府存在极大的弊端。一旦政府开足马力，百姓就会疲于奔命。所以，汉代以后，不管信奉何种治国思想，总以不扰民、不生事作为从政的基本原则。顾炎武的《日知录》专有《省官》一文，称“省官之故，缘于少事”，并引用晋代荀勖之言：“省官不如省事，省事不如省心”。由此出发，逐渐形成官府的基本格局：在官僚系统的自身管理上，以控制而非激励为第一要务；在与社会打交道的“亲民官”（即州县长官）管理上，以消极而非怠工为首要准则。地方官府的基本运行规则是行政司法合一，而且司法重于行政。以致有专家认为，与其说州县官是以行政兼理司法，还不如说是以司法兼理行政。行政与司法的一个重大差别就是行政积极，司法消极。行政需要主动行为，而司法一概不告不理。这样一来，即便政府的权力无边，却多半不会主动出击，甚至在制度上形成了惯例，凡是州县新长官到任，多数要颁发告示，禁止吏员衙役下乡，以防扰民；一到农忙季节，除非贼命要案，普通民间纠纷，均不受理，停止审案数月（一般是农历四到七月）；民间的田土婚财纠纷，不提倡诉讼解决，以无讼为最高境界；诸如此类，把州县的“全能”转变为“不能”，既拥有无所不管的权力，却采用什么都不管的方式来显示出权力的存在。有人认为中国古代政府小而不大，从职能角度看，正是由其裁判功能而非建设功能出发的。明清对地方官员的评价标准，很接近于近代所说的“管得最少的政府是最好的政府”这一思想。有赞扬好官的民谣为证：“门子不上堂，书手不进房，皂隶不下乡。”（蒋廷璧《璞山蒋公政训》）门子不上堂是指不以私人干涉公务，书手不进房是指处理公文要遵循严格的规范程序，皂隶不下乡是指尽可能防范扰民害民。一旦政府无为，叫做小政府就有其道理。 政府大小的尺度 之所以对古代政府大小产生不同认识，是因为衡量标尺不一样。用政府职能来衡量，以司法为首要职责，就是小政府无疑。当然，古代政府并不仅仅限于司法，教化民众，征收赋税，都是必不可少的，只要不是过份的横征暴敛，民众也不会抗拒。从行政角度看，古代对政府好坏的判断，以不与民争利为尺度。所谓不与民争利，就是政府不事产业。孟子称：“劳心者治人，劳力者治于人；治于人者食人，治人者食于人，天下之通义也。”这句话从另一个角度解释，就是统治者不能从事经济活动，“国退民进”。 虽然孟子本意或许不是如此，然而，统治者如果经营产业，就会造成严重的社会问题，政府可以凭借手中的权力，侵占各种利源，把民众逼仄到难以维持生产的边缘。历史上，凡是这个边界把握较好的王朝，其统治也就较为稳定长久。视这种政府为小政府，当然未尝不可。在中国历史上，多数时期政府没有越过这一界线，或者虽然有所越界但不太严重。明显超越这一边界的如王莽新政、王安石变法等等，其负面作用极大。 换一个角度，如果从政府规模来衡量，中国古代的政府就大之又大。从政府人员的实际数量来看，中国古代并不是需要多少人就用多少人，而是能养多少人就有多少人。前面说过政府的超编问题，编制数量有严格控制，是因为编制内人员“吃财政”。要控制政府的开支，就得压缩编制数量。然而，古代政府的权力是没有边界的。对于当政者来说，从国库开支可能肉痛，不花国家钱财的事情则十分乐意。这也正是“民不加赋而国用足”之类的主张往往能够打动皇帝的原因之一。当政府无钱而不能支付时，权力就会蠢蠢欲动。编外人员之所以那么多，就是因为编外是“自筹经费”，不需要财政列支。 古代政府有一个经久不衰的法宝，没钱可以给政策，没政策可以默许，不默许可以视而不见，见到滥施权力可以开恩不罚。于是，权力在谋取官员自身利益上大打擦边球，各种明的暗的收费捐纳花样百出，由此而把民力用到极限。这种极限以不激起强烈反抗为边界，用现在语言说就是“考虑到民众的承受能力”。所以，政府规模通常都会达到不能再大的地步。当然，在生产力低下的古代，这种规模之大也是有客观限制的，但绝不是小政府。在某种意义上，中国古代的政府不是做事的，而是养人的。掌握这一点，才可透视到政府大小的实质。 总体上，中国古代的政府，拥有一切权力，却在社会职能上以消极应对显示出小政府的某些特征，在不危及统治的地方可以放手而社会自发运行，然而一旦可能对统治产生不利影响，政府本来就有的权力可以迅速运行打压社会。由此，社会的自治，是以不冒犯政府权威为前提的，而且多数要同政府形成共谋即依附于政府。这种政府，在职能与规模上没有线性关系。尽管以现代眼光看，政府管事的多少同规模的大小相关，然而在中国古代不是这样，常见的情况是不论政府管事多少，人数都会扩展到民众可以承受的上限，并由此而显示出大政府的各种弊端。表面上，政府规模与职能呈现出截然相反的两个方向，内在逻辑上，这两个方向的本质高度一致。 由于古代的政府建立在官民对立的基础上，所以，在政府职能方面，需要收敛到不破坏社会经济整体运行的范围，但绝不放弃权力；在政府规模方面，需要把扩张的幅度控制在民众能够负担的范围，但不会消除扩张的冲动。社会的自治以遵从官家权力为条件，官府的膨胀以不把民众逼上绝路为条件。二者的平衡，是国权和民生的平衡。在古代的王朝条件下，无法做到国权回归民权，所以这个矛盾无解，最杰出的统治者，也不过是找到双方容忍的平衡点而已。辛亥革命后，国权开始向民权回归，为解决这一问题开始破冰。然而，历史的遗传和惯习，依然或隐或现。
