爱华网现有的城市化理论认为，城镇化依托于工业化，城镇的发展只有在工业发展到较高的程度，交通条件得到较大改善才能提上议事日程。而新化县圳上镇小城镇建设的实践对这种传统的理论提出了挑战，在工业化程度很低，交通条件没有得到良好改善，经济发展水平较低的贫困山区不仅存在对城镇的需求，而且存在城镇发展的条件和动力。认真分析、总结圳上镇小城镇建设的经验，将促使我们对传统的城市化理论进行重新审视，进而推动我国的城镇建设，促进我国山区城镇化道路的创新与发展。 一、圳上镇小城镇建设的基本情况 圳上镇位于湖南省新化县北部，毗邻安化县，人口6.1万，国土面积264平方公里，其中80%属山区，丘陵地为20%。由于山高路险，使圳上的交通极为落后，从而制约了当地经济的发展。全镇主要靠两条路窄、坡多、沟洼不平的简易公路与外界相通，一条通往安化，另一条通往新化的白溪镇。圳上人习惯于用“出不了安化，进不了白溪”来形容圳上交通的落后。圳上镇主要以传统农业和林业为主，几乎没有什么工业，目前圳上的产业结构调整虽然前景看好，在食用菌、药材、饲养业等领域在全县处于领先地位，但目前主要处于投入阶段，新兴产业的优势还有待进一步显示。特别是在实施城镇发展规划的1995年，全镇的人平均收入仅240元。 交通及经济的落后一方面制约了圳上城镇的发展，另一方面又提出了发展城镇的迫切愿望。1996年以前，圳上虽然有一个具有一定规模的墟场，但由于圳上紧邻两县，传统的墟场远远适应不了附近群众交易的需要。特别是改革开放以来，由于经济生活市场化的加深，人们对信息、咨询、教育、休闲、交通等方面提出了新的要求，这些要求集中到一点就是圳上迫切需要有自己的小城镇，以适应圳上人从封闭、落后的传统农民、农村向开放的、具有创新与进取精神的城镇市民的转化。为适应这种需要，圳上镇1985和1995年前后两次进行城镇规划，1996年到1999年圳上镇的小城镇规划进行了全面实施。到2002年，圳上镇小城镇面积为1.5平方公里，常住人口6800余人，建筑面积约30万平方米，街道为两纵三横，两条主要街道宽度各为22米和30米（三米大道正在施工中）。城区内的基础设施有：日产1200吨的自来水厂，1300多米的下水道工程，规范的供电线路，有能容纳2.4平方米高标准的垃圾处理场，有能容纳600人进行交易的大型集市墟场。目前的圳上镇白天街道宽阔，人头攒动，过往车辆川流不息，夜晚灯火通明，夜市兴旺，是镶嵌在梅山上的又一颗灿烂的明珠。 圳上小城镇建设极大地促进了当地社会经济的发展，圳上镇的年商品流通量从1995年前的2000万元提高到2000年的年8000万元，个体经营户从500人次增加到1400人次，第三产业的从业人员从200人增加到2500人。镇服务设施较为齐全，服务质量和规格仅次于县城，能同时接纳400余人的会议，是大熊山国家森林公园的旅游者住宿和休闲的理想场所。由于圳上小城镇的建成，原来需要从县城，安化获得的物资，现在绝大多数可以就近获得；新兴的圳上镇是新化与安化两县、娄底与益阳两市相互沟通的桥梁。
（二）圳上镇小城镇建设的基本经验。 圳上镇的小城镇建设是圳上镇党委政府根据当地的实际创造性开展工作的结果，它不仅没有照搬沿海地区城镇发展的模式，同时也与本县其他乡镇的城镇化道路有明显的差异，其中特别值得重视的有以下几条： 1、重视规划的先进性和超前性 城镇建设具有基础性、生态性和稳定性的特点，这些特点决定了城镇建设不可能采用“试错法”。科学的城镇发展战略必须以城镇规划的科学性、先进性为基础，在新化县有些乡镇，由于在城镇规划上忽视先进性和超前性，因而其科学性大打折扣，街道狭窄、弯多、坡陡，从而制约了城镇的进一步发展。与这些乡镇相反，圳上镇的小城镇却建立在先进性和超前性的基础上，路面宽度的设计为22米和30米，基本适应现代交通工具的运输，城镇布局井然有序，并注重城区绿化美化的要求，从而使新建设起来的圳上镇城区路面整洁、人流有序、空气清新，它不仅是居民进行各种交易、经营的理想场地，而且有利于人们居住和旅游观光。 2、重视决策的连续性与稳定性。 圳上镇小城镇建设的思路始自1985年，在近17年的时间里，圳上经历了撤区并乡，党委、政府主职领导多次变换，但圳上镇小城镇建设的发展思路和政策基本未变。圳上小城镇的发展历程是科学规划不断完善、城镇发展政策不断丰富和具体，小城镇建设逐步实施的稳定、持续过程。这种决策的稳定与持续性，使圳上的小城镇建设避免了大起大落和决策的随意性，从而为城镇规划的实施奠定了良好的政策与组织环境。圳上小城镇建设的连续性与稳定性主要是由两个重要因素决定的，一是初始决策的科学性。早在撤区并乡前的1985年圳上就开始进行城镇规划，当时搞城镇规划的乡镇在娄底地区只有两个（圳上和西河），此规划并由当时行署正式批准实施。这次小城镇规划的内容虽然不够完善，但基本方向仍然是正确的，它奠定了圳发展小城镇的基本思路，特别是早在17年前就有了发展城镇的思路，这本身就具有超前性。1993年镇党委、政府对原方案进行了较大幅度的修改，并于1996年正式实施。由此可见，要进行一项科学决策，需要决策者们进行长期的、艰苦的探索与思考。二是组织机构的连续性。17年来圳上的领导班子虽然发生了主要领导的多次人事变动，但变动幅度明显地低于其他乡镇，同时圳上领导班子有较大程度的接力作用，圳上镇党委、政府班子的相对稳定为圳上小城镇建设提供了良好的组织保证，其中相当一部分同志17年来，一直在小城镇建设的决策中发挥重要作用。圳上小城镇建设的连续性与科学性就是以这种组织机构的连续性为基础的。 3、农村小城镇建设应重视农民的参与。 圳上镇的决策者们认为，农村城市（镇）化是传统农村具有历史意义的深刻变革，是农村、农民的自我否定过程，在这一变革过程中农民是变革的主体，变革的主要动力。因此，农村城市（镇）化离开了农民的参与不可能获得成功，忽视了农民利益的改善和提高，城市（镇）化就会丧失持久的动力。在圳上镇小城镇建设中，镇党委、政府主动把自己摆在“服务”的位置上，充分重视农民在城（镇）化中的主体地位，维护农民利益，还利于民，从而提高了广大农民的参与程度，使农民成为推动小城镇建设的基本动力，这是圳上小城镇建设中最引人注目，最有创新意义的经验。 他们的具体做法是：改“征、售、建”（低价强制征地，按市场价售出土地，再将资金投入城镇基础设施建设）为特征的传统的城镇建设机制，采用“政府调控，各方参与，农民为主体”的新运行机制。即政府主要管城镇规范，协调各方利益以及与国土、税务、工商、环保等部门的关系，监督工程进度和质量，调解各种纠纷，而具体建设项目的实施一律由民间承担。在城镇规划范围内土地的所有权（或经营权）主体同时也是该地段城镇的建设主体，城镇建设成后，原有土地的经营内容或使用方向变了，但所有权主体并不强制变动。例如，镇供销社、医院仍由其按照规划的要求自主进行建设，村、组地域内的街道由村、组组织施工，所筹建设资金拨给承担了街道建设任务的村组安排，街道两旁的门面等由原土地承包人负责建设，没有建设能力的农民可以将产权通过市场自由转让。 这种做法产生良好的经济效益与社会效益。第一、党委、政府树立了良好的公众形象。在整个建设过程中，党委、政府没有将调控职能与经营职能混在一起，而是严格地进行了分离。政府的职能主要是规划、协调、监督，而将土地、房产的经营职能授与农民及其他原产权主体，政府没有从城镇建设中获取任何直接的经济利益。第二，赢得了广大群众的支持与配合，减少了建设过程中的磨擦。在小城镇建设过程中，因用地、拆迁、建设、分配等各个环节都必然会牵涉到一些人的利益，引起某些矛盾和冲突是不可避免的。但圳上镇的小城镇建设仅仅在墟场的拆迁中产生过短暂的磨擦外，整个建设过程都没有出现大的冲突。之所以能减少一些不必要的冲突，主要是因为城镇建设极大地提高了农民的预期收僧，进而提高了农民参与城镇建设的主动性；其次，由于党委、政府没有直接参与、经营具体的建设项目，因而有较为充足的人力与精力去预防、清除各种纠纷，保证城镇建设进程的顺利推进。第三，加速了农民进城的步伐。农民要按城镇规划的要求在规定的时间内建房，这使近三分之二的农民缺少资金，为了解决资金问题，这些群众将部分、甚至全部土地产权让渡给城区外的农民或职工，这等于在短时期内引进了大批农民进城，同时也间接引进城市发展的部分资金。在这一过程中，群众创造了各种各样的优惠政策和内容丰富的分配方式和经营方式。亲戚关系、家庭关系、同事关系等等，都成了发展城镇建设的资源和纽带；同时由于这些新进城的农民与原有居民之间早就存在的历史联系，这为城镇建成后的市镇管理提供基础条件。圳上镇是新化县规模较大，流动人口较多的小城镇，但它的社会治安在全县却是最好的，这种状况与城镇居民的素质与相互协调的关系有着必然的联系。 4、农村小城镇建设要做到建与管的统一。 农村城镇化基础设施等硬件建设固然重要，但更难的是城镇的软件建设，其中主要的是市气的培养与成长，农民只有逐渐养成现代市民的行为方式，用城镇的行为规范自觉地约束自己，才能真正实现从传统农民、农村向现代化城镇的转化。我们曾经去过几个小镇，但不少生活在城镇的居民仍然没有脱离传统农民的生活方式，他们把城镇的街道等同于自家的坪院或晒谷场，随便往路中心倒垃圾，三五成群提着板凳到街道聊天，领着小孩到街道上大小便。但这些现象在圳上镇极少见到。为了提高居民的市民化程度，圳上镇党委、政府在小城镇硬件建设还处于中期阶段的1997年就组建了一支以维护市容、市貌为职责的队伍，并兴建了大型的垃圾处理场。初次进入圳上镇的人员都有一种感受，圳上城区的市容与县城没有多大区别。
