爱华网农村税费改革2003年在全国范围内启动，作为配套改革的乡镇体制改革也同时启动，在这方面，湖北“咸安改革”最有代表性，成为不少地方乡镇改革的样板。取消农业税后，乡镇体制改革也暂告一段落，取得了初步的成效，同时也出现了不少问题。我们在税费改革后对湖北乃至全国不同区域尤其是农业型地区的乡镇改革进行了跟踪调查，在新一轮乡镇改革实施5周年之际，就乡镇改革的成效与问题谈几点看法。 一、乡镇改革5年成效显著
新一轮乡镇改革是在税费改革的背景下启动的，税费改革改变了乡村关系和乡镇的运转逻辑，推动乡镇由以提取为主转向以服务为主，使这次乡镇改革不同于以往的改革，在这次改革中，乡镇政府不管是在机构设置还是在职能转变方面都发生了根本性的变化，乡镇运转和治理的新逻辑开始凸显。 首先，人员精简了，机构减少了，站所改制了。很多地方的乡镇在改革中都成功地精简了机构，成立了“三办一所”，即“党政综合办公室”、“经济发展办公室”、“社会事务办公室”和1个直属事业单位“财政所”。因为与税费改革和取消农业税相配套，机构改革较为成功，乡镇政府成功消肿、瘦身，尤其在中部的粮食主产区，随着外出务工和市场经济的渗透，分流人员纷纷外出寻找机会。乡镇合并也取得初步的成效，乡镇的管理范围扩大，在村一级的合村并组也较为彻底，很多地方取消了村民小组长。七站八所变“以钱养人”为“以钱养事”，推行花钱买服务，彻底实现了市场化、社会化的职能转型。乡镇改革之后，乡村之间的支配关系失去了动力和渠道，乡镇对村一级的干预和命令大幅度减少，村民自治获得了较大的空间，基层民主开始走上良性发展之路。从机构改革的角度来看，本次乡镇改革的撤并乡镇、精简机构、站所改制、分流人员等措施力度较大，推进的较为彻底，并且取得了初步的成效。改革之后，乡镇的管理规模扩大，财政开支减少，瘦身成功，并消除了乡镇自我膨胀的动力机制，村民自治获得了空间。 其次，乡镇职能转变提速，由过去以管治为主到现在的以服务为主。为农民的生产生活提供更多的保障和服务已经成为乡镇的自觉定位和追求，尤其是在新农村建设的背景下，为农村提供较为充裕的公共物品成为乡镇的首要任务，并且成为乡镇政府合法性的来源。我们看到，在乡村道路、村庄整治等新农村建设项目中，乡镇发挥了不可替代的组织和主导作用，使农村面貌在近年内得到了较为明显的改观，乡村道路、环境卫生等老大难问题有了较为显著的改善。笔者在江西几个地区调查时了解到，江西的新农村建设，乡镇发挥了关键的作用，新农村建设的“赣州模式”就主要是乡镇在推动，离开了乡镇的主导，农民主体性的发挥将成为一句空话。对农民来讲，他们欢迎政府在村庄建设、民生等领域介入，并且希望乡镇多提供公共服务，对乡镇而言，能否在基础设施建设和低保五保等民生领域提供为农民提供更多的公共品，称为改革后乡镇自身能否获得合法性的关键。 二、乡镇改革5年问题不少 这次乡镇改革也出现了不少问题，主要是乡镇制度性权力弱化，公共服务职能无法落实到位，严重影响了中央农村政策的贯彻实施，影响了农民的生产生活。首先，改革后乡镇的服务愿望较为强烈，但服务能力严重不足。改革后乡镇权力失去制度保障，乡镇权力弱化，针对乡镇的各类限制增多，乡镇的公共服务服务和公共治理伸展不开，“乡镇的脖子被卡住了”，“过去无法（法律法规），干部有法（办法），现在有法，干部无法”。部分乡镇干部的情绪和工作积极性受到了影响，在改革中，他们自称“泥菩萨过河自身难保”，严重影响了乡镇公共服务职能的落实。乡镇在各种现实条件的约束下，只好进行自我定位和自我转型。乡镇改革推行规范化管理，所谓规范化管理就是通过各种报表和会议来开展工作，各项指标只需在报表上反映出来，无需与老百姓打交道，将制作表格、发放资料这些软指标作为硬指标来做，软指标的硬指标化成为改革后乡镇职能转变的一个趋势，这也是现实条件约束下的无奈选择，导致农村公共物品严重缺乏。这种情况在农村水利、畜牧、病虫害防治、社会风险管理、乡村文化建设等方面都出现了。 在广大的农业型地区，乡镇运转在改革后更多地依靠自上而下的财政转移支付，财力受到限制，财源枯竭，很难做事，为老百姓提供公共物品和公共服务的能力严重削弱，服务很难到位。在当前的新农村建设中，除了一些试点村之外，一般的村庄基本上看不到公共物品的影子，导致新农村建设盆景化。农民的生产生活无人过问，在农业生产中，水利设施严重瘫痪，乡镇基本上退出农业生产领域，农民只好打井抗旱自保，大大加重了农民的生产成本。病虫害、旱涝等灾情预报无机构提供，导致湖北粮食主产区在2006年遭受严重的稻飞虱灾害，减产过半，这种隐性负担只能由农民自己承担。兽医站在改制后无法提供有效的公共服务，花钱买服务的办法失灵，生猪疫情预报无人发布，疫情发生后干预不力，致使四川农村的生猪遭受重大疫情，养殖户损失惨重，很多大户所养生猪几乎全部死掉，进而导致猪肉价格上涨，农民吃肉难，市场波动大，并影响到城市居民的生活。湖北部分农村在2005年出现禽流感疫情，防疫体系瘫痪，防疫干预根本无法落到实处，乡镇只是通过打电话和发资料来防疫，不堪一击，如果爆发，后果不堪设想。公共物品和公共服务供给不力的一个重要原因是财力不足，河南的一些乡镇在改革后，食堂差一点就解散了，乡镇都快“散伙”了，还何谈服务！ 这里更重要的问题是，改革后乡镇的运转机制无法有效应对这些问题，无法将公共品供给和风险管理落到实处。比如文化站，湖北的做法是将以钱养人变为以钱养事，花钱买服务，但改制后的乡镇文化服务中心却完全是企业行为，根本没有专人负责公共文化建设，只是向市场提供有偿服务，根本没办法将中央加强农村文化建设的要求落实到位，返聘的文化站老站长来负责文化建设，但并无实质权力，政府花钱买他的服务，但离开了制度化的权力，这种服务很难落到实处，监督也难落到实处，我们听一位乡镇领导人说，他考核文化工作的办法是，“他凭良心做事，我凭心情考核”，农村文化建设现状可见一般。致使农民根本无法享受到农村公共文化服务，农村成了文化的沙漠，以致地下六合彩和地下教会迅速蔓延，农民精神极度空虚，这与中央加强农村文化建设的主张相违背，并且严重影响了农村社会的稳定。 其次，改革后乡镇与农民的制度化联系少了。乡镇干部与农民打交道的机会少了，由于改革后乡镇的财力无法得到保障，乡镇权力弱化，取消农业税以后，乡镇干部不再与老百姓直接打交道，老百姓一年到头是很难见到干部。由于通讯工具和交通工具的发达，在村务管理和政策实施方面，乡村干部直接用手机联系，或通过规范化的报表反映工作，并通过会议传达精神，越来越不需要与老百姓打交道。乡镇现在积极向上争取资金，向下检查报表和资料，而农村的公共品供给却无人过问。另一方面，乡镇与村民之间的制度化沟通渠道减少，乡镇对村民的制度化支配能力削弱，他们根本无法有效动员和支配农民，也无法有效地贯彻落实上级的政策。在江西的林权改革中，由于乡镇的制度化权力严重削弱，乡镇很难将国家的政策落实到位，出现了一些狠人强人等地方恶霸势力乱占乱霸山林的现象，农民和村集体的权益都无法得到有效保障，县长亲自过问的乱占山林事件，乡镇一级都无法妥善处理，可见乡镇执政能力之弱。 再次，乡镇目前的一个主要工作就是农村的社会治安，以确保农村稳定。但改革后的乡镇权力弱化，给地方的不法分子提供了空间，各类势力开始介入地方经济发展和纠纷调解等领域，严重影响了社会稳定，损害了村民和村集体的财产利益。如果没有社会中介组织的充分发育，乡镇退出之后，必然是黑恶势力的跟进，这一点在全国各地农村都开始出现了苗头。很多公共设施建设和公共财产的处理，没有黑恶势力的参与，乡镇职能部门根本无法进行工作。并且黑恶势力开始进入乡村纠纷调解领域，老百姓有了纠纷不去找乡镇，而是花钱请黑社会，严重扰乱了社会秩序，干扰了乡镇和国家在基层社会的合法性。 最后，发展经济依然是乡镇的一个重要任务。招商引资是乡镇的一个中心工作，尤其是农业型地区的乡镇面临着一个“赶超”东部发达地区的任务，乡镇的招商引资任务就非常重，在对乡镇工作的考评中，招商引资一项就占了100分中的59分，对三农工作造成极大的冲击，农村工作只占16分，招商引资还耗费大量财力，每年平均要花10万元，还要送土地给投资商，最为严重的是，引进的项目基本上不发挥作用，只重数字，不重效益。 总之，乡镇是一堵墙，改革后，维系这堵墙的成本减少了，但这堵墙也变得千疮万孔。在今天急剧的社会变迁中，中国面临着诸多的不稳定因素，在某种意义进入了一个风险社会的时代，所以，乡镇改革在瘦身的同时，还要增强其筋骨，以为农村提供更为充裕的公共物品，成功应对风险，有效贯彻中央政策，增强党和国家在基层的合法性。在我们看来，当前乡镇改革的最大问题是，在推动乡镇机构精简和职能转型的同时，要重构乡镇治理的动力机制，增强乡镇的制度化权力，否则，农村将成为一个越来越不可治理的丛林社会和文化沙漠。 该文发表于《社会科学报》，2007，12，20。
