爱华网2．新阶段改革的主要任务
从新阶段社会矛盾变化的阶段性特征出发，下一步的改革至少有三大任务。
（1）以市场化改革实现可持续发展。从新阶段矛盾变化的现实看，市场化改革仍然是支持可持续发展的主要动力。这里，需要对市场化改革有一个客观的判断。我们说“完善”市场经济体制，并不是说市场化改革差不多了，只需要做一些补充。从实际分析，“完善”市场经济体制，不仅需要加大市场化改革的力度，而且需要重点领域和关键环节的实质性突破。
资源环境约束的制度安排。解决资源环境问题，制度建设至关重要。从现有的资源价格上来讲，存在两个突出问题：一是不反映市场供求关系；二是不反映资源的稀缺程度。环境保护的突出体制缺陷是，环境的外部成本难以内部化。
宏观调控与体制改革并重。从近几年的宏观调控看，现行的经济增长方式在一定程度上仍然体现为政府主导的特点。为什么投资居高不下，中央要求控制投资，地方都讲投资不足，就是因为中央的宏观调控目标和现有的体制机制有内在的矛盾。所以，新阶段的市场化改革，首先要通过资源价格的市场化，实现政府主导向市场主导的转变，使市场在资源配置中的基础性作用全面加强，为新阶段的可持续发展提供良好的制度安排。
（2）以基本公共服务均等化推进社会和谐建设。进入新阶段，无论是中央与地方关系，还是城乡关系，在一定程度上都依赖于基本公共服务均等化的进程。两年前，我院在西部三个省调研中提出，中央和西部的关系要从经济总量为导向转向以基本公共服务为导向。我们认为，进入新阶段，西部大开发的重点要放在基本公共服务均等化上，以有利于解决区域差距扩大的深层次矛盾和问题。
解决基本公共服务的供给总量。要实现基本公共服务的全覆盖，从全国总体情况看，主要矛盾不是财力问题，而是财政支出结构问题，不调整财政支出结构，建设公共财政体制，基本公共服务均等化就很难实现。
解决基本公共服务供给的均衡程度。例如兰州和上海在基本公共服务均等化的水平方面可以有差异，但是在最基本的公共服务方面应当实现供给水平的大体一致。
实现制度安排的公平、统一。城市和农村长期实行二元的公共服务制度，这是严重不合理的。进入新阶段，城乡统筹发展重在解决基本公共服务制度的统一安排问题。
（3）以有效的公共治理促进政治文明。随着社会发展阶段的变化，加快建立完善的公共治理结构应当成为新阶段改革的重要任务之一。
行政体制的合理安排。从总体上分析，现行的行政体制上存在几个突出的问题：首先，中央与地方事权和财力的制度安排矛盾问题太多；其次，行政体制范围内实现决策权、执行权、监督权的相互协调相互制约尚未破题；再次，长期权力结构和短期权力结构的关系没有解决好。政府的发展目标是有期限的，相对来说，政府的工作目标大部分是短期的。而人大这样的立法机构应该考虑更长期的目标。就是说，长期的权力结构和短期的权力结构要取得平衡。
公民社会的有序发展。比如说社会组织的发展问题；比如说在利益多元化的前提下，社会协商制度的安排问题；再比如说社会监督体制的建立问题等等。
政府转型的进程。有效的公共治理结构最关键的是推进政府转型，政府转型问题解决不好，有效的公共治理结构就很难建立起来。为此，要加快从经济建设型政府转变为公共服务型政府。
三、改革环境的变化与改革优先顺序的安排
随着社会发展阶段的提升和社会矛盾的变化，改革也进入新阶段。与此同时，由于多种因素，改革也面临着相当复杂的环境。在这样一个背景下，如何从环境变化的实际出发选择合理的改革策略，就显得十分重要。
1．改革环境的变化
（1）改革的社会共识发生变化。同以往相比，当前改革的社会共识有明显的变化。首先，对改革的质疑有所增多。由于某些传统意识形态因素的影响和改革的不到位，近几年对改革的质疑有所增强。其中，重要的问题是如何客观分析新阶段面临着的资源环境问题、贫富差距问题、腐败问题等。有人说，产生这三大问题是因为改革的方向出了问题。应当承认，90年代中后期，由于一些地方提出把医院推向市场，提出教育产业化，使社会事业发展在具体实践中出现了某些偏差，增大了社会成员在公共产品需求中个人付费的比重。但总体上说：资源环境问题是一个制度安排不到位的问题；贫富差距问题主要是分配制度改革和城乡二元公共服务制度安排不合理造成的；抑制腐败重要的是要通过改革，解决某些制度性、体制性腐败问题。其次，改革的信心不足。在改革进入利益关系全面协调阶段，并且在下一步不得不进行一些局部性政治体制改革的时候，改革能否取得重要进展，对此相当一部分人信心不足。再次，改革缺乏合力。由于利益的多元化和社会结构的分化，现在一项改革措施出台，有的支持有的反对，这和过去出台一项改革措施的状况有很大的不同，改革的合力在减弱。
（2）改革发展开始步入“高成本”时代。首先，资源环境的成本加大。比如说2003—2007年，铁矿石价格上涨了2.74倍，原油价格上涨了2.32倍，原铝的价格上涨了1.87倍，精炼铜价格上涨了4倍。其次，要素价格在提升。主要是资本和土地的价格水平上升较快。第三，劳动力成本上升。2006年全国平均工资同2000年比上涨了两倍多，从9300多元上涨到21000多元。并且，还出现了农民工短缺的问题。第四，经济全球化红利的缩减：利用廉价的劳动力来增强制造业出口能力的红利明显缩减；能源、原材料价格的上涨的红利在逐步缩减；发达国家尤其是美国在全球配置金融资源的红利也有所缩减。在经济全球化的新背景下，我国的改革发展开始步入一个高成本时代。以往30年坚持的“低成本、高增长”的路子很难继续走下去，必须依靠改革寻求一条可持续发展的新路子。
（3）社会转型的速度加快。这表现在公民社会的发展趋势增强，并且社会矛盾和社会危机因素增多。社会危机的发生，一般不是发生在经济下降或者上升时期，往往发生在历史拐点上，发生在社会阶段变化的时期。我国由生存型社会开始步入发展型社会，社会矛盾增多、社会危机因素增多，是一个不可避免的趋势。
（4）我国深度参与经济全球化。首先，经济全面融入全球化。改革开放30年，我国经济开放度逐步提高。对外贸易占GDP的比重由1993年的31.9%上升到2007年的67.1%。其次，国际经济影响中的“中国因素”在增强。我国在国际经济社会舞台的话语权不断增大，作用全面增强。当前，许多国际经济社会问题的讨论，都需要中国的参与。
2．改革优先顺序的安排
改革的顺序安排应该同改革环境相适应。第一，改革不是“想怎么改就怎么改”，要基于国内外环境变化，尤其是宏观环境的变化；第二，改革顺序的安排应当是优先解决容易的和能够带动全局的事情，以此为切入点，逐步推进；第三，根据现实情况，要改变过去以微观层面为主的改革方式，更多地侧重宏观层面的改革；第四，改革优先顺序的安排要从基本国情出发，沿着从经济、社会到政治的路径，以经济社会改革为主，逐步推进相应的政治层面改革，由此推进全面改革。
（1）短期内主要是推进资源要素价格改革和垄断行业改革。第一，理顺能源价格。从现实情况看，如果没有大的宏观经济波动，应当在今年底或明年推进能源价格改革，并逐步同国际接轨。当前，石油维持在100-120美元的价格水平，同时国内CPI有所下降，这是推进能源价格改革一个比较好的时机。第二，理顺粮食价格。当前，我国粮食95%或者略高于95%是可以自给的[2]，但长期处于“脆弱的紧平衡”状态。总体来说，粮食的主要矛盾不是总量问题而是结构问题。目前国内外粮食价格存在很大差距，要尽快实现粮食价格的国际对接。这既有利于提高农民种粮的积极性，又有利于统一粮食市场的形成。至于对社会的影响，可以采取积极的社会政策来解决，如给城镇中低收入居民一定的粮食补贴。第三，推进垄断行业改革。垄断行业的改革和能源价格改革是紧密联系在一起的。能源价格管制一旦放开，垄断行业改革应当加快推进。
（2）中期内改革主要是财税体制改革和金融体制改革。关于财税体制改革。1994年税制改革总体上是成功的，明显提高了中央财政比例，刺激地方经济增长的积极性。但现行财税体制也存在几个突出问题：一是与资源环境的矛盾。在现行的财税体制下，许多地方都想上大的重化工业项目。如果不尽快改革现行的财税体制，抑制地方投资过热、缓解资源环境压力是不可能的。二是财税体制对民生的关注还不到位。尽管这些年财政结构有所变化，如经济建设性支出由1978年的64%左右下降到2006年26.56%[3]，每年下降1－2个百分点，同时这些年财政在解决民生上投入很多，但公共财政体制正在形成之中，制度性安排还不稳固。三是税负太高。近年GDP每年增长10%左右，中央地方财政增收却大都在30%左右，远远超过GDP增长速度。在这个背景下，要实行一定程度的减税，使企业有更多的发展空间。四是财政的透明度不高。
新阶段的财税体制改革应当有三个重要目标：一是改革导向问题，要由经济建设型财政全面转向公共服务型财政；二是要解决财政税收的体制机制安排；三是把过高的税收逐步降下来，降到一个相对合理的水平。当前，财税体制处在改革的关键时期。它不仅是市场化改革的关键因素，而且也是转变经济发展方式的关键因素。加快新阶段的财税体制改革，是未来几年需要尽快解决的问题。
关于金融体制改革。金融体制改革主要涉及三个方面：一是金融市场化程度还需要进一步提高。尤其利率市场化、汇率自由化程度需要与我国新阶段的国内外环境相适应；二是通过金融体制改革化解经济风险。如果能有效的解决金融风险，就能够在相当大程度上化解处于经济社会发展拐点上的经济风险；三是优化金融治理结构。当前，如何建立有效的金融治理结构仍然是一个重大问题。
（3）长期内改革主要是完善社会管理体制和实行积极主动的对外开放。关于社会管理体制改革。这包括以下几个方面的改革：一是基本公共服务均等化及其体系、体制的建设问题；二是事业机构改革问题。要把社会管理体制和基本公共服务均等化联系在一起，使现有的事业机构逐步去行政化，主要服务于基本公共服务；三是实现以城乡统筹为重点的制度统一。这主要涉及土地制度和基本公共服务制度。在土地制度方面，1998年，中央提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。但从现实来看，农村土地使用权还是债权关系，不是物权关系。未来土地制度改革，要把农民的土地使用权作为农民的产权，并用立法来保证这种物权关系，建立相应的土地流转机制等。这既有利于农民使用土地的积极性，提高土地的集约使用效率，也有利于推进城镇化进程。如果土地制度在近期难以推进，那么，城乡统一的基本公共服务制度应该也有可能尽快建立。
关于积极主动的对外开放。我国是一个开放大国，对国际经济具有至关重要的影响。在这个背景下，以往提倡的招商引资、出口导向等战略需要转型：一是“走出去”是个大战略，需要在制度安排、政策选择上有一套支持企业“走出去”的重要措施；二是抓住机遇，适时推进人民币国际化进程。这一次全球性宏观经济波动给人民币国际化提供了良好的机遇。要抓住这个机遇，使人民币在未来一定时期成为东亚区域的主导型货币。
3．政府转型成为改革的关键和重点
（1）以政府转型为主线的全面改革。进入新阶段，无论是改革的目标选择，还是改革的短期、中期、长期安排，都直接取决于政府转型的进程和实际效果。
市场化改革依赖于政府转型。只有通过政府转型才能使市场在更大程度上发挥基础性作用。没有政府转型，就难以实现由政府主导向市场主导的经济发展方式转变，市场化改革就难以突破，包括资源价格改革、垄断行业改革、环境制度改革等就难以有实质性进展。
社会管理体制改革依赖于政府转型进程。实现基本公共服务均等化确实有一个财力问题，但更重要是确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。
政治体制改革在一定程度上要以政府转型为基础和突破口。进入新阶段，政府转型成为政治体制改革一个重要的基础，把政府转型的问题解决好，公共治理结构建立起来，就能实质性地推动政治体制改革。
（2）政府转型的深刻性。从本质上来说，政府是一个公共利益的代表者。从现实情况看，由于现行财税体制、干部体制、中央与地方关系的体制安排，使政府自身利益逐步形成。部门有部门的利益，各级政府有各级政府的利益。问题在于，如果政府的利益问题得不到有效的制约和解决，要解决特殊利益集团的问题就比较困难。政府转型的深刻意义在于，通过综合性的改革，使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来，重返公共利益代表者的地位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题，也是决定改革成败的关键性问题。
（3）政府转型与政府作用。在经济转轨、社会转型中，政府的主导作用极其明显。从30年改革历程看，政府作用取决于政府角色的正确定位，而这种角色的正确定位是在转型过程中实现的。第一，改革开放之初政府是市场的培育者，是市场的孵化器；当市场体系初步建立起来后，政府就要逐步退出来，成为市场的监管者，“裁判员不能再当运动员”。第二，在企业主体没有形成的时候，政府是经济建设的主体，投资的主体；但在企业主体形成后，政府应当从投资建设的主体中解脱出来，为企业提供经济性公共服务，包括信息公开、基础设施建设、中长期规划制定等。第三，从以GDP为中心到以人的发展为中心的转变，是能不能实现可持续发展，能不能转变发展方式的实质性问题。
新阶段的全面改革，关键和重点在于政府转型。因此，以政府转型为主线，安排改革优先顺序极为重要。抓住机遇，适应阶段变化、矛盾变化和环境变化的新形势，加快推进改革，就可以为科学发展、和谐社会奠定最重要的制度基础。由此，以纪念改革开放30周年为动力，把改革开放推向一个新的阶段。
[2] “国务院常务会议：粮食自给率要稳定在95%以上”，《信息汇集》，2008年7月3日。
[3] 国家统计局，《中国统计年鉴2007》
