三公经费自查报告 “三公经费”缩减 难掩预算科目缺位



     地方真实性待查

  5月初广州市政协委员韩志鹏公开质疑白云区同和街道办2011年公务接待费109万元被“吃”掉争论的持续发酵,施压各地方政府纷纷晒出“三公消费”账单,并引发了公众对央企巨额接待费的讨论。

  与往年相比,在已经公开的部门预算中,“三公经费”都与部门预算同步公开,其中,减少“三公经费”预算的部门有26个、增加的有17个,持平的有43个。同一时间,财政部公布了2013年中央本级“三公经费”财政拨款预算为79.69亿元,与2012年预算执行数相比,2013年中央本级“三公经费”财政拨款预算减少1.26亿元。按照财政部要求,今年中央本级年度“三公经费”预算总规模比上年只减不增。

  然而预算缩减背后,是当前各地对“三公消费”的界定仍没有统一标准,缺乏系统的计算方法和依据材料,财税人士分析,数字的增减只是中央希望有什么样的结果,地方随即给出什么样的数字。“三公经费”的公开透明,需加强预算收支科目的细化。

  信息公开缺位

  上述调查报告显示,“三公经费”公开情况的好坏似乎与经济发展水平没有必然的联系,发达地区如上海、北京公开的情况较好,但浙江、江苏却很差;经济落后地区如贵州、甘肃公开的情况较差,但陕西、青海却不错。

  课题组认为,在公开的“三公经费”数据中,有些地方的部门数据明显存在问题,反映出地方“三公经费”公开的真实性有待考察。

  如新疆上述4个部门2012年的“因公出国(境)费”均为零,这意味着新疆卫生厅、建设厅、文化厅和商务厅2012年没有一个人因公出过国(境)。实际上,在课题组调查的30个样本部门中,新疆2012年公开了23个部门,其中有18个部门的“因公出国(境)费”方面均为零,只有财政厅、交通厅、国资委、体育局和地税局5个部门有“因公出国(境)费”。

  “公开不等于透明”施正文说。

  在实务工作中无论是统计还是管理,目前各级对哪些支出属于“三公”都存在定义不清的情况,“三公消费”隐藏在政府正常的行政费用支出中,地方政府并不会刻意分类“三公消费”内容,因此会出现瞒报、隐报的现象。

  2010年6月,按照国务院要求,全国人大常委会审查批准2010年中央决算后,98个中央部门要公开部门决算。中央各部门要公开本部门“三公经费”的2010年决算数,以及2011年预算数。随后,共有75个部委先后在各自官网公开了相应数据。

  预算经济功能强化

 三公经费自查报告 “三公经费”缩减 难掩预算科目缺位
  14个省份厅局未公开“三公经费”。

  这是上海财经大学公共政策研究中心首次对全国31个省份(不包括港澳台地区)的“三公经费”公开情况做的调查与评估结果。

  评估结果显示:截至2012年年底,有17个省份公开了“三公经费”,但公开的部门数量不尽相同,多的有29个,少的只有1个;有14个省份未公开“三公经费”,即在查找的30个部门范围内,没有一个部门公开“三公经费”。

  2012年4月,中央要求省级政府在两年内全面公开“三公经费”,即从2012年4月至2014年3月公开了“三公经费”即符合中央的意图,但根据上述课题组的调查,目前近一半的省份没有公开“三公经费”,与社会期望有较大差距。

  财政部财科所所长贾康认为,公款宴请、消费有转入“地下”的趋势,这使得“三公经费”的公开更难。“不少公款宴请转到了内部餐厅,有的还在报销时化整为零。”

  “‘三公消费’因为没有具体的科目对象,也没有统一的方法和依据,地方政府汇总的数字也只是为了统计而统计,并没有具体的收支科目分类,使其界定很难准确反映实际情况。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说。

  据了解,目前纳入中央财政预决算管理的“三公经费”是指中央部门用财政拨款安排的因公出国(境)费、公务用车购置及运行费和公务接待费。其中,因公出国(境)费反映单位公务出国(境)的住宿费、旅费、伙食补助费、杂费、培训费等支出;公务用车购置及运行费反映单位公务用车购置费及租用费、燃料费、维修费、过路过桥费、保险费等支出;公务接待费反映单位按规定开支的各类公务接待(含外宾接待)支出。

  不过,上述课题组的调查显示,从各省份的查找结果来看,公开部门最多的是上海,30个部门中有29个在2011年和2012年都公开了“三公经费”。

  “缺乏相应的细化数字”这是社会舆论对“三公消费”的直观感受,也因此一直以来“三公消费”被诟病为“一笔糊涂账”。

  即使是在目前反映“钱怎么花”的政府支出“经济分类”中,目前也不存在和“三公经费”直接对应的科目。

  财政部财科所副所长白景明认为,支出标准是约束支出规模的基本因素。没有标准的支出是无序的支出。支出标准本质上是对支出水平的界定。“三公支出”数额多少与支出标准高低直接挂钩。

  2000年后我国重新构建预算管理制度,推行部门预算,把财政支出划为基本支出和项目支出两类来管理,内容之一就是核定支出标准。

  白景明告诉记者,改革过程中,对“三公支出”也核定了支出标准。但从运行角度看,现在完善“三公支出”管理改革,对象之一就是已有的部分标准与现实情况脱节,一定程度上造成了“三公支出”的不合理增长,比如公车配置。重要问题之一就是没有分区域、分用途细化核定支出标准,使公车购置总是就高不就低。

  对于这种分类,2007年政府收支科目中曾对预算法做了相应的修改,并强化了经济功能分类,也首次把工资福利等列入预算。“但是当时经济功能分类影响不大,基础薄弱,基本是空白,近年来随着经济发展,预算完整性的要求越来越强,收支科目不够细化,约束力欠缺成为‘三公消费’的一大症结。”施正文说。

  “实际发生的‘三公经费’比数据显示的可能要大得多。”全国人大财经委副主任委员贺铿此前接受采访时说。他直接将问题归咎于软弱无力的预算约束。正因为缺乏约束,许多“三公消费”不以财政拨款经费的名目支出,而选择其他方式。

  中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为,缩减“三公消费”最有效的路径就是加强预算科目细化,实行民主与公开的原则。“民主”,即涉及各级人大如何发挥作用问题,“人大对预算的审议应严格、科学和有效”;而“公开”,则涉及预算公开的层次、范围和平台。

  

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