爱华网“匹配”总体改革方案 5月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署2013年深化经济体制改革重点工作。会议决定，下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案（下称“方案”），完善地方政府债务风险控制措施。 《中国经营报》记者了解到，方案将涉及包括国库经理制度、人大预算批准权等在《预算法》修订过程中引起争议的问题。与此方案匹配，原本被外界预期在8月上会审议的《预算法》将可能因此延后审议。 方案涉及《预算法》修订争议 “我认为，此次国务院常务会议上决定深化预算制度改革，会对修订中的《预算法》产生积极影响。” 中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授说。 相比此前《预算法》二审草案，方案以国务院的名义提出，并由财政部、人大法工委和财经委等部门协助商议，是对《预算法》二审草案上会审议的一种主动回应，主要起到促进和保障《预算法》修订的作用。参与方案讨论的财税系统人士表示，方案的内容主要涉及此前预算法二审草案中争议比较大的一些问题。比如国库支配权由人大决定还是财政部决定，本该由人大批准的预算，是否应该由国务院授权政府决定，以及地方政府在财权事权分配等方面的相关问题。 施正文说，方案和《预算法》制定者基本上是同一机构人员，都是财政部、人大法工委、全国人大财经委等部门的专家组成。不同的是，以前《预算法》作为一种法律，主要由人大法工委牵头确定，并报请国务院、常务委员会审议，此次方案是一种条例，由国务院提出，财政部、人大法工委等相关部门来具体执行。 “不过因为是同一群人在讨论方案，因此虽然提出机构不同，但是内容方面，国务院还是会征求人大的意见，对方案做进一步的调整，可以说，方案原则上还是会按照《预算法》修订过程的办法做折中的修订。”施正文说。 据悉，去年8月份的一次常务会议上，《预算法》二审草案因为争议颇多，出乎意料并未上会审议，按照常规，两会以后，各项法律审议进度将加快，施正文预计在8月份的常务会议上，《预算法》将面临三审。“此次改革总体方案正好可以为《预算法》上会审议做前期准备，通过方案能把《预算法》二审草案中争议的一些问题提前解决，找到合适的处理方法，为将来三审通过做准备。”施正文说。 目前情况下，对法律修订草案审读是全国人大的立法程序，只有少数重要法律会经历三审程序，一般情况下，三审并不多见。可以预见的是，《预算法》的三审将在今年举行，按此进度，预计年内《预算法》立法程序可以通过。艰难的修法之路作为国内财税法权威，施正文教授曾多次参与了《预算法》草案的研讨，他认为，最大的问题是立法理念问题，即《预算法》仅仅是政府自我管理的工具，还是用来规范和约束政府财政收支行为的法律。 自1995年1月1日开始实施的《预算法》关系着国计民生，因这部法律不但规范和制衡政府的每一笔收支行为，还关乎每个公民的衣食住行、生老病死。不仅如此，《预算法》的核心是在人大与政府之间建立分权制衡的预算权力配置关系，是对政府施政目标、内容、行为的认可、批准和监督，以保障公民的财产权、知情权、表达权、参与权和监督权，因而被誉为“宪法性法律”。由于《预算法》的特殊地位，该法的出台和修改的背景，都与政府财政体制改革密切相关。 1994年3月22日，八届全国人大二次会议通过《预算法》出台。当年，中国市场经济改革的目标刚刚确定，政府正进行分税制财政体制改革，公共财政的理念尚处于启蒙状态。 1998年，我国终于正式确立了财政体制改革的目标，即建立与市场经济相适应的公共财政体制。为了应对这一巨大的转变，1999年7月，全国人大常委会作出了《关于加强中央预算审查监督的决定》，从而开启了预算改革的大幕。 随后，有关方面提出修订《预算法》的动议。不过之后一直进展不大，直至2004年全国人大才正式启动修订工作。当年3月《预算法》修订领导小组和起草小组成立，全国人大常委会预工委作为起草小组组织单位，起草小组成员包括财政部、国家发改委、审计署、国家税务总局、海关总署等单位。 时至今日，《预算法》修订已跨越三届人大，两度成立起草小组。本次《预算法》修正案草案由全国人大常委会预工委和财政部共同起草。 2011年12月全国人大常委会进行了《预算法》修正案的一审。2012年8月，全国人大常委会对《预算法修正案（草案二次审议稿）》（以下简称“二审稿”）进行了二次审议，并在其网站上予以公布，以征求社会各界意见。“二审稿”引发公众的广泛关注，根据全国人大网站显示，“二审稿”征得意见数超过30万条，打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。 “二审稿”公布后引起舆论一片质疑之声。多位财税法专家学者对于“二审稿”提出了尖锐的批评，认为《预算法》二审稿不但进步之处不多，反而有诸多条款是“倒退”。据一位参与《预算法》修改起草的专家介绍，不但学术界对二审稿提出批评，审计署、中国人民银行等其他政府部门对“二审稿”也有不同意见。 在此情况下，十一届全国人大常委会未完成《预算法》修改工作，将后续审议和表决留交新一届人大常委会完成。 “大改”还是“小改” 施正文认为，此次国务院常务会议决定，下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案，这对《预算法》的修改将会产生积极影响。 近期，十二届全国人大常委会公布了2013年立法工作计划，《预算法》修正案被列入其中。这意味着，《预算法》将在年内进行三审。此前有媒体报道称，《预算法》三审将在今年8月进行，并有望获得通过。 “我认为，《预算法》在近期内通过的可能性不大。”施正文说。他认为，既然国务院已经决定，形成预算制度改革总体方案，势必要协调方案和《预算法》之间的关系。因此，在预算制度改革总体方案起草过程中，国务院及其财政主管部门应当与全国人大常委会预算工委、法工委等进行必要的沟通和协调，以保证方案与《预算法》之间的一致和未来的有效实施。“最大的可能性是，《预算法》审议暂缓，预算制度改革总体方案先行出台，再启动《预算法》修订和审议工作，将改革方案中重大政策措施上升为法律。否则两者之间会形成冲突。”施正文说。 另一位参加《预算法》修订研讨工作的专家认为，《预算法》修改中最大的争议是进行“大改”还是“小改”。持有“小改”观点的人认为，我国尚处于体制转型期，在宪法没有根本修改的前提下，目前进行“大改”的条件并不成熟，所以只能进行“小改”。 施正文认为，对《预算法》进行“小改”是不可取的，它无助于解决预算工作中的问题。 他建议，着眼于建立现代预算制度的“中改”是一条务实的立法思路。此次，国务院常务会议决定，建立公开、透明、规范、完整的预算体制。根据这一方针，《预算法》修改的重点将聚焦在如何建立全口径预算制度、预算收支分类制度、预算公开透明制度、预算调整等预算执行制度、地方政府债务制度等。 “现在的预算编制和审议是粗线条的，在科目设置上没有体现披露财政资金使用具体去向和解决与回应预算工作中的突出问题，难以做到公开透明。”施正文说。在现行预算编制上，只有功能分类，没有经济分类。比如，对于按照功能分类拨付到教育部门的财政资金，多少是用于工资福利支出，多少是用于建设楼堂馆所等基本建设支出，多少是用于教学科研支出，多少是用于“三公消费”，并不清楚，只有同时编制经济分类，并进行细化，才能真实、详细反映教育经费的具体使用情况。
二审稿只是规定将经过人大批准的预算、决算向社会公布，这是一种静态的、事后的结果公开，应当将预算编制、审议等全过程实行公开，实行事前、事中、动态公开。 “我建议，为了保证预算公开的真实性和全面性，在《预算法》中应该规定预算公开的内容需经过审计机关的审查监督，并公布审计监督意见。”施正文说。同时，还应当公布预决算数据所依据的编制方法、数据来源、统计方法和主要报表材料。
