爱华网［摘要］农村基层官员和农民之间缺乏有效的利益调节机制，这是“三农”问题的症结所在。权力总是向它的来源之处负责，若要官员对民众负责，最根本的办法就是把其权力基础更多地根植于民众之中。把农村基层社会自治的范围扩大到乡镇一级，有望创造一种把农民与基层官员的利益结合在一起的机制。村民自治和城镇社区自治的实践已经说明，相对公民的文化传统和素质而言，社会自治和人们的利益关系更加密切；人们在理性的公共生活中能够很快地适应现实的新竞争规则。在有关“三农”问题的各种思路中，以乡镇自治最具长远眼光。 ［关键词］基层社会治理；村民自治；乡镇自治
一、政治利益分析：村民自治的启示 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（1990年生效）实施已经有十几年，《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年末生效）也有数年。从实际情况看，后者可圈可点，前者仍在摸着石头过河。这说明在社会和政治管理中，利益关系的作用是最重要。 基层社会的自治，中国本来就有，只是在长期的专制制度下，基层自治无法摆脱大的政治格局。正像有的学者所指出的那样，传统社会中政府对基层的控制看似严密，实则从未实现有效实现。其根源在于，专制政治体系从未在机制上处理好中央和地方的利益关系，更无力非常有效地控制基层社会；中央政府对下级政府的统治不是基于明确而合理的利益划分和调节机制，其实际控制能力与地方势力的大小总是成反比关系，中央政府对社会的控制除了依靠军事实力，及连坐一类的极端措施外，基本上没有什么“良策”。“当时移事易，某个王朝施行仁政时，令百姓诚惶诚恐的什伍连坐制，会大打折扣，甚至消弭殆尽，呈现出‘天高皇帝远’似的乡村自治”。1（P302）20世纪50年代以后，因为计划经济的长期影响，特别是在城镇中，人们对于社会自治越来越陌生。 民主是个洋东西，直到20世纪末，中国农民对于自治或民主的实际应用才不再陌生，他们知道民主、自治虽不像想象的那样好玩儿，但也远没有人们以前所说的那样可怕，即便是看似乱哄哄的“海选”也不可怕。相反，许许多多的“城市人”反而至今也并不太清楚民主的实践意义；而且对于以前习惯了任命制竞争规范的官员而言，权力产生的民主过程也确有相当的可怕之处。农民在村官的产生和村务管理中有了一定的发言权和利益表达的机会；农村联产承包使农民在经济上获得解放，村民自治则在政治上使村民在村官的权力面前基本解除了压抑感，因为他们的选票成为权力的基础和制约。村民自治的关键是，它理顺了农民与村官之间的利益关系。新建立的利益调节机制、权力责任关系调节机制等虽然本身并不能解决问题，却形成解决问题和原有矛盾的新平台。而就乡镇一级权力而言，中央政府的控制问题更是由来已久。上世纪中期的土地改革、1958年开始的建乡运动、人民公社实行的政社合一、“联产承包”以后的政社分开和恢复乡镇建制。由于持续至今的乡镇建制遵循着与上级部门“口对口”的模式，导致机构组织臃肿和人浮于事的现象难以解决，乡镇的财政困难更使“三农”问题日渐突出。1992年，国家开始乡镇管理体制改革。［2］理论上讲，乡的撤并可以减少一些吃财政饭的人员，而实际则不然。 “三农”问题突出的就是两个方面：一是经济发展问题，一是利益调节机制问题。面对前一个问题，即使在计划经济的条件下，政府的能力也是有限的，这和农村的自治与否没有直接关系，所以不是本文涉及的范畴；对于后一个问题，各种有效的努力都离不开农民的合法性参与。问题的实质在于，农村基层政府特别是乡镇的官员利益与农民之间的利益不一致，农民与农民之间也出现利益分化，而现行体制中又缺乏一个有效的利益调节机制：（1）农村官员们在政治上两眼朝上，经济上两手向下，而农民在政治上软弱无力，缺乏合法有效的意愿表达渠道，对于乡镇权力运行几乎没有任何制约能力。（2）县及其以下政府权力的运行问题和行政能力向来令人头痛，对于利益冲突的处理能力存在先天性不足，大部分民怨主要由此而生。（3）有些地方的基层政权甚至有变成“私权”的危险［3］，关键因素之一就是缺乏有效的来自下层民众最低限的制约，而其他的常规制约方式（如纪委、监察、舆论媒体、官员自省等）缺乏实质性效力，如官员的财产申报制等则只是针对县处以上级别官员，和乡镇官员无关。［4］（4）虽然从1980年开始，县以下的人大代表已经由直接选举产生，但是只具有象征意义，仅仅改变了人大代表的产生形式，并未改变官员特别是主要负责的权力来源或基础这个根本问题。官员的权力基础或来源问题，是政治体制改革的一个基本和核心问题，舍此便没有政治体制改革的实质性内容。通过认真总结村民自治的经验和乡镇主要领导者民选的初步经验教训，将基层社会自治的模式逐步扩大到乡镇一级，应该而且有条件成为中国特色政治发展的一个重要内容，同时也不失为落实县以下人大代表直选的实质性步骤之一。我们有理由认为，乡镇自治不仅是农村基层社会利益调节的新机制，而且也是解决乡镇基层政府治理和“三农”问题的一个根本性思路。 从近年出现的乡镇主要官员民选的实践来看，乡镇主要官员权力基础的改革（选举）尚处探索阶段。基层官员与农民利益不一致使基层政府对村民自治冷眼旁观，这使明智的官员开始意识到看到乡镇政治与现行干部产生机制之间的某种内在联系。［5］（P79-80）“三农”问题表面上复杂，其实是现代化过程中的一个不可避免的问题；既然我们不可能用“圈地”或给钱的方式解决它，主要还是要建立恰当的利益调节机制。农村基层社会的利益关系主要包括：农民之间的关系、农民与基层官员之间的关系、不同类别官员之间的关系。村民自治主要针对第一个问题；乡镇自治针对第二个问题；建立在两种自治基础上的行政改革主要针对第三个问题。农民直接选举乡镇主政者，在农民、乡镇一般官员和主要执政者之间产生一种利益互动机制，彼此之间形成一定的张力，才有可能使各方的智慧结合在一起。这样，“三农”问题虽然不会一下子就解决，却可以形成一种逐步解决问题的新机制，形成解决问题的动力，相对简单的问题可望首选逐步得到解决。 这个新机制的实际意义还在于：（1）公共权力总是向它的来源或基础负责。我们的政治体制改革，根本目标应该是改变主要负责官员的权力基础问题，这是本，其他只能是末；权力的产生问题不解决，权力的运行问题如何能够解决？我们要求官员代表民众利益，对民众负责，其权力却来自上面和左右方向，他们怎么会代表人民，向人民负责？所以说，县以下的权力运行问题，和官员素质关系不大，主要还在于权力基础没有根植于其服务的对象（主体是农民）之中；让“父母官”们能够感受到来自下面选票的压力，其效果都比不断的思想教育要好。（2）县及以下人大代表的直接选举，法律早就确定了，应该在其选举问题上加以改革，以落实执政党二十多年前的承诺。我赞成一位老学者的主张：中国的民主多一点还是少一点的问题还在其次，真正的问题在于，搞就搞真民主，搞假民主要不得，是对历史不负责任的表现。（3）“服务型政府”的理念是好的，但是不迈过“民选”这道槛儿，很难落到实处。农民对政府服务需求的次序应该是：首先，要保证他们的正常生活不被无谓地干扰；其次，不要给他们的致富活动设置障碍和增加成本；其三，如果可能，提供某些致富帮助。（4）农村的基层政府机构改革转换政府和行政的职能，如果不和改变利益调节机制结合起来进行考虑，终究不能解决问题。这已经由几十年的机构改革所证实。建立有效的利益调节机制，远比有效的解决问题本身更重要。在现行体制下，除了直接选举之外，我不认为还有其他高招儿。像撤并乡一级政府之类的主张，其作用恐怕不能高估。（5）我国的行政乡虽然经过撤并，规模一般不过十几公里方圆，几十个自然村，几万人口，直接选举的条件基本具备。（6）我国的村民自治总体上是值得肯定的，应该认真地总结经验教训，进一步适当地扩大范围，改善计划经济条件下长期形成的基层社会的权力运行体制。（7）在目前乡镇改革的五种方案（A撤销乡镇建制，B撤并乡镇，C实行乡镇自治，D先乡后镇改革，E以小县制替代县乡两级政权的职能）中，乡镇自治不是直接理顺利益关系，而是建立利益调节的新平台，因此最为可取。其他方案，基本上都是想直接理顺利益关系，带有明显的直接性和和人为急切的色彩。经验表明，这种直接解决问题的办法，往往不易成功。B方案和D方案已经实践过，不能寄于希望；A方案操作难度过大，而且使问题全部集中在上一级政府，没有民众的参与，更是无法理顺利益关系；E方案和A方案类似，弄不好不仅不能解决问题，反而把问题弄的更加复杂。
