爱华网人们的利益追求表现为一种难以遏止的非理性力量，尽管实现它的手段是可以理性选择的。在公共生活的竞争中，公开表达的形式往往是高度理性和宽和的，而私下表达的形式往往比较情绪化、夸大，甚至极端化和带有破坏性；利益公开表达的不畅，是传统政治体系中的民众对政治时而冷漠时而狂热的根本原因所在。所以，对于现代政治而言，公开竞争远比私下竞争优越，这也是基层自治的生命力所在。人们经常担心的混乱实际上是由于缺乏有效的规则和一时不适应所致，只要规则机制（即法制）是公平有效的，人们会很快地适应。这可以从几十年间我国的“市场－计划－市场”的规则转化中可以看的很清楚，在规则发生了变化，而且人们认识到这种变化不可逆转之后，参加游戏的人们就会尽快地适应新规则。 充分发挥我国基层社会的自治功能，符合我国政治、经济和社会发展和改革的基本思路，“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”作为我国政治和行政体制改革构想的选择之一，乡镇自治占有重要的地位。[6]我国目前的基层社会管理是计划体制下的产物，改革开放20多年了，环境发生了很大的变化，利益多元化使原来的基层社会管理模式已经很不适合经济和社会发展的需要，“乡镇自治”的思路是可取的。 二、行政利益分析 （一）基层党组织的定位和作用问题。 乡镇主要负责官员直接选举之后，上级党委的此项功能必将被弱化、转移或改变方式，同级党委对于干部的影响也会弱化。这虽然非常有利于它们从繁杂的日常行政中抽出身来，但是也难免会产生一定程度的控制力减弱和失落感，其作用也需要重新定位。因此，我认为，相关的各级党委应该集中精力于立法监督、执法监督，充分发挥其根置于普通民众的特点，其定位由决策和日常行政转移至立法、司法、护法及间接影响行政等适宜发挥政党特长而又能间接影响政府重大行为的方面，特别是在能够广泛联系普通民众的护法方面，对于执政党代表广大普通民众的利益、扩大其合法性，都有着非常积极的意义。更多地进行立法、司法、执法和护法监督，将使执政党成为维护法治和社会公正的一种力量和象征，不会减少党的政治资源，因为政治资源终究要依靠党在民众中的权威。唯一的不利之处就是，党委任命干部的直接权力资源减少。所以，可以考虑在司法监督机制方面给予适当补偿。这也符合我国经济、政治、行政等改革中一以贯之的实践逻辑。 党的力量来自它的成员所能代表和影响普通民众的程度，这是个根本问题。乡镇一级党委可能经常会面对地方事务的战略性选择，其行为的范围明显比村党支部大的多，但是在代表民众这一根本问题上也是相同的，关键要看它们能否代表地方民众的根本利益，是否维护法治、公益和社会公正；只要树立和贯彻依法治国的现代理念，尊重地方民众的合法选择，只要为百姓说话，并借助其特殊地位维护和主持公道，百姓自然会拥护，党的执政基础也就可以加强，同时对于推进依法治国的目标也大有裨益。 （二）乡镇自治与行政效率问题。 农村的基层民主建设实践也说明，在水中学习游泳远比在岸上学习游泳理论的效果好。民主建设并不要求参与主体必须掌握现代民主理论，只要存在可见的利益相关性，人们就会表现出相当的积极性，基层自治或民主建设应该避免不切实际的奢望：民主可以解决一切问题。相反，没有利益的参与反倒容易导致参与的冷漠或狂热；只要存在可信赖的法律和政策，人们的行为就会表现出相当的理性成份；理性自然并不代表正确，只表示一种认真的选择；政治性选择的正确与错误往往并不明显，即使选择出现的错误结果也有望通过官员的任期和再选择来进行更正。民主建设只不过提供一个新的解决问题的平台而已，它本身并不解决问题；与传统的做法相反，民主反而把解决问题的过程复杂化了，当然这是一种有必要的复杂化。这种必要的复杂化，是由复杂化的利益关系导致的。基层自治或民主只涉及决策层面，日常行政层面的问题应该寄希望于自治基础上产生的责任政府。 三、风险分析 风险分析的根本在于，乡镇自治会使哪个社会群体受益，哪个群体的利益受损，受益与受损情况的权衡，利益受损群体的损失对于其思想和行为的影响程度，利益受损群体是否应该得到适当补偿，乡镇自治可能产生的政治和社会影响等等。我国的基层管理机构的活动少有关乎国家性质或政治方向的重大问题，通过基层社会自治来解决本身就是相信群众的表现；但是，日常生计的“小事”和公正执法等问题对于百姓都是大事，缺乏正常的参与渠道和方式对于社会管理而言才是真正危险的。需要指出的，基层社会自治要直接解决的主要问题是公共生活中的公正、公共权威的合法性等问题，而不是行政效率问题，那种认为基层自治可以使村民尽快富裕起来的想法也是不切实际的，那最多也只能是一个可能的副产品。 （一）受益情况分析。 一是农民。最大的受益者第一是广大农民。由于农民的负担主要来自县乡，其中与农民直接交往的主要是乡镇官员，因此理顺乡镇官员与农民的关系就显得很重要。问题的关键在于理顺基层政府及其权力基础、权力责任、权力运行、主要负责官员与农民的利益和意愿等关系问题。 二是政治和社会的管理系统。农村基层官员的问题历来严重，令人头痛。但是这个问题的根源在于他们的权力基础一直没有被根植于其服务对象之中，因此他们和农民之间缺乏有效的利益调节机制。对于上级政府、政治和社会管理而言，一个有效的利益调节机制，远比不断地具体干预有效的多；同时，也只有使乡镇官员和农民的利益紧紧地联系在一起，才能把双方的智慧联结在一起，才能真正发挥基层政府和人民的创造性。所以说，乡镇自治对于政治和社会管理系统而言，同样是一件好事。 三是新兴基层官员。乡镇自治能够为那些不甘碌碌无为、又不能仅仅因为得到上级赏识而高升的基层官员，创造一个因获得民众认可脱颖而出的机会。这些人在传统体制下或许机会不多，所以他们也应该是乡镇自治的受益者。 （二）受损情况分析。 首先，县一级党委失掉重要的干部任命权。这是一个实实在在的损失，所以我认为应该给予适当的补偿，比如增加一些行政监督权，特别是比较弱、独立性又比较差的司法监督权，而且作为执政党不仅有这个能力也有不断扩大执政合法性的需求。 其次，对于现任乡镇主要负责官员及其后备梯队也是一大挑战。在任何变动时期，原来的地位或位置越好，自然损失也就越大，与新生代相比，其适应性也往往较差。而且，对这部分人的补偿问题过去有一定的经验，比如虚升或选择换届时改革。改革是利益的重新调整，完全的补偿是不可能的。 （三）乡镇自治改革的阻力何在？ 乡镇自治的改革应该像村民自治一样，从最简单的地方入手，发现问题，再一一寻找对策，如果一开始就进行系统的改革，结果可能导致众多的人不适应，反而容易失败。2003年8月，重庆城口县坪坝镇进行综合政治体制改革——直选镇党委书记、镇长、常任党代表、常任人大代表。实验最终流产，改革者身陷困境。［6］ 社会基层自治作为国家政治体制改革的一个方面，而不应该是自发的个别行为。自发的个别行为很容易失败，面对的反对力量会更大。当然，个别案例的失败不等于乡镇自治不可取。改革如今面对的反对力量主要是既得利益者群体。我赞同个别学者提出的，改革要考虑政府利益的问题，而且我认为，改革还应该考虑到官员群体的既得利益问题，个别自发性改革案例的失败应该与此有关。 村民自治的过程也说明，民众没不适应的问题，不适应的是官员、决策者或所谓精英分子等享有天然优势的群体，即能够有效影响原公共权力的人们，他们在旧的竞争规则中成长起来，一旦竞争规则发生改变，就有一个要再适应的问题，这不仅是一个痛苦的过程，而且付出一定的机会成本。所以，乡镇自治所确立的新竞争规则应该遵循着“先简单，后规范”的原则，让各方在实践中逐渐适应；当然也可以考虑在基层党组织中首先进行一定程度的民主改革，这既符合我国的政治现实，体现党的先进性。 人都有很强的适应性，同时也有很强的保守性，当人们认识到大势所趋的时候，像市场经济改革经历的过程一样，就会主动地去适应新的游戏规则。实际上，自治或民主的竞争规则及其所体现出来的利益关系是公开和相对透明的，竞争各方的权利义务关系、权力责任关系也是清晰的，这种竞争机制的间接受益者是普通的民众，而直接受益者则是那些真正具有能力和得到民众认可的基层精英人物，当然也包括真正对民众负责任的公共权力机构本身。 ［参考资料］ [1]马戎等.《中国乡镇组织变迁研究》［M］.北京：华夏出版社，2000. [2]钟华.财经时报，2004.04.04. ［3］根据地方行政权力分配原则，根据司法程序的地域管辖原则，当地人犯事，必须由当地进行处理。比如，中央政府不可能直接指示一个乡政府撤销该乡政府办主任的职务，如果该乡政府故意拖延，那么这个主任可以照当不误。关键在于，如果乡政府拖延而不会受到县政府的处理，县政府因此也不会受到市政府的处理，市政府因此也不会受到省政府的处理的时候，下级的权力事实上失去了控制。那么这个乡政府办主任不但不害怕继续犯事，而且还敢于犯更大的事。这才是问题的本质——基层权力失控。记者频繁被打的深层原因，盖出于此。(沸腾.NEWS.SOHU.COM，2004.02.20) ［4］记者频繁被打折射基层权力失控.NEWS.SOHU.COM，2004.01.02. ［5］何增科等.基层民主和地方治理创新［M］.北京：中央编译出版社，2004.
［6］钟雪冰.BUSINESS.SOHU.COM，2004.04.01.
