爱华网公元二千零二年元月， 在中央电视台的谈话节目中，时任民政部救灾救济司司长的王振耀披露：到2001年年底，我国城市居民最低生活保障制度的保障对象已经达到1100多万人；预计到2002上半年，最低生活保障对象将达到1500万。届时，我国城市贫困人口将基本上为这张最后的安全网所覆盖。 最低生活保障制度最初的创意来自15年前上海市民政局提出的一项动议.然而，经过了10年的努力，这项市场体制下必不可少的保护社会贫弱群体的基本制度才得以在全国真正地普遍实行，其间，山重水复，柳暗花明，自不待言。现特从无数的编织“最后安全网”的经纬线中，随手抽出一些，以飨读者。 社会学界的一次聚会 公元一千九百九十二年，夏天。 首都北京，建国门立交桥西北隅，中国社会科学院。 其时，邓小平南巡讲话像主裁判的一声哨响，终于将“姓资姓社”的争论红牌罚出场外。随即召开党的十四大终于可以将市场取向的经济体制改革正大光明地写进了自己的决议之中。然而，沿着计划经济轨道行驶了30多年的超级庞然大物，骤然刹车，惯性未减。刹那间，“体制内”的搭乘者被巨大的惯性抛起。惊惶中，他们中的大多数人都有些茫然失措。 中国社会科学院主楼十楼的会议室中，围绕着“马太效应”的讨论，社会学家们扮演着“新忧天杞人”的角色。据基督教圣经记载，在2000多年前，上帝之子耶和华对其信徒说：“凡是有的，还要给他，他就充足有余；凡是没有的，就连他有什么也要拿去”。从耶稣的这句名言演绎出来的“马太效应”如今常常被用来形容贫富两极分化——“富的更富，穷的更穷”。 这是一次在中国提出社会保障制度改革的“第一人”朱传一教授访美归来的报告会。会上，他向与会者报告了90年代初美国所面临的严重的失业和贫困问题，他提到了在美国的有关研究中常用的两个新名词：“新贫困”与“贫困边缘”。 社会学家们讨论的话题很快就从大西洋彼岸回到了中国的现实中，回到了正在发展的市场经济的负面影响和世纪之交中国社会的隐忧，因为他们已经认识到，中国城市中的“新贫困”和“贫困边缘”问题也正在出现并且逐渐发展。 社会学家们看到：20世纪90年代以来，中国经济的高速增长举世瞩目。但是，顺境之中也隐藏着忧患。稍微了解实情的人就知道，中国的经济奇迹是不到50%的地区和企业创造出来的。在从计划经济到市场经济的急转弯中，中国广大的中西部地区和相当一部分国有企业恰似“丈二金刚摸不着头脑”般地找不着北了。在这些地区和企业中的劳动者，由于旧制度的惯性对急剧转轨不适应而落伍继而陷入了“新贫困”的泥淖中。 社会学家们估计，在城镇大约有贫困人口1000多万人。在这些人中，除了少数传统的民政社会救济对象，如孤寡老人和孤儿之外，多数是处于停工、半停工状态的亏损企业和关、停、并、转企业的职工，收入较低的离退休人员和失业人员。可见，有相当一部分人陷入经济困境是新的社会原因造成的，这就是所谓的“新贫困”现象。 社会学家们还指出：目前在城市中，大多数除工资以外没有其他额外收入的家庭只能维持低标准的生活水平，他们经受不起任何社会经济风险，一旦遭遇风险，马上跌到贫困线以下。这也就是美国人已经非常重视的“贫困边缘”问题。 专家们一致同意：经济增长不会“自动”带来社会发展。社会学家们急切呼唤更为科学、合理的社会政策。 遗憾的是，在当时关于市场的一片鼓噪声中，社会学家们的呼声是那么微弱，未能引起社会的充分重视。 结论：中国社会不要光听经济学家的，也要听听社会学家的意见。 一次捅破窗户纸的调查 时间一晃已经到了公元一千九百九十五年，夏天。 飞驰的火车沿着京沪铁路奔向经济正在起飞的上海，而旅客中却有几位显得心事重重。 届时，上海市实行城市居民最低生活保障线制度（当时上海市政府对这项制度的命名）已经是第三个年头。然而，对于这项制度的实施状况和效果，精明的上海人特意给糊上了一层窗户纸，对外秘而不宣，所以就连民政部也不甚明了。上海人有上海人的道理，因为当时实施这项制度纯粹是地方政府的自发行为，上海当然有这样的经济实力，为了不给左邻右舍造成压力，市府特意规定对此不作任何宣传。 然而，当时下岗、失业已经呈现出全国蔓延的势头，传统的城市救济和年节慰问等手段已经明显地不能适应形势的发展，经济体制改革的深入迫切需要催生一项新的制度化的反贫困政策来取而代之。 于是，民政部派出了一个主要由研究人员组成的小组，急赴上海进行调研，同行的还有财政部的一位官员。果不其然，到了上海，因为没有得到市府领导的首肯，调研组还是遇上了“太极推手”，一时不得捅破窗户纸的要领。调研组无奈之中开展起私人公关，最后以帮助起草《实施细则》为交换条件，才终于搞清楚了这项制度的来龙去脉： 在从计划经济向市场经济转轨过程中，上海市出现了一些新情况：其一，由于企业转换经营机制和改革用工制度，出现了一批失业人员和下岗人员；同时，部分企业不景气或开工不足，也使部分职工的收入下降，他们的生活受到一定的影响。其二，由于物价涨幅较大，使部分居民生活水平降低。尤其是低收入家庭，如民政救济对象，外地退休回沪定居退休金较低的退休人员、领取死亡职工遗属补助的人员，等等。其三，由于社会救济政策跟不上形势的发展，出现了一批“三不管”人员，他们是“政府管不上、企业靠不上、家庭顾不上”，生活极其困难。 这些情况通过信访反映到市政府，引起了市领导的重视，亲自走访了若干户贫困居民，并责成各有关部门采取措施解决这些问题。根据市政府的指示，各有关部门先后提高了死亡职工遗属补助的标准；民政局也对16类社会救济对象、10种社会救济标准进行了调整。这种“零打碎敲”的作法工作量很大，但仍然解决不了问题。 1993年4月，在一次市府召开的会议上，上海市民政局等单位经过调查研究，提出了确定一条最低生活保障线作为各行各业实行困难补助的基本标准，并随物价指数进行调整的建议，得到市领导和与会者的赞同，并责成民政局、劳动局等有关部门提出具体意见。经过再次调查，反复研究，民政局拿出了４套方案，供市领导决策。最后经市府研究决定，建立了城市居民最低生活保障线，其标准为月人均120元。于是，上海市最低生活保障线制度于1993年6月1日正式实施。最低生活保障线将随着物价的上涨每年调整一次，由市民政局负责调整和发布。1994年调整为132元，1995年又调整为165元。 当时，上海市的制度实施分成两个方面：社会对象由民政部门解决；就业的职工由工作单位解决，这就是在这项制度初建时风行一时的“谁家孩子谁抱走”的上海模式。在今天看来，这种做法的弊病是显而易见的。然而，在制度创建初期，地方财政的负担能力是必须考虑的首要因素，上海模式当时被大多数城市采用是因为其资金规模看起来不那么吓人，这对突破重重阻力使这项制度顺利出台无疑是有益的。所以，今天我们在这里还是要为这些可能已经被遗忘的“孩子”记上一笔。 结论：一项成功的改革措施，一项成功的社会政策，大多来自于基层或地方政府的创造。所以，中央政府的官员对基层或地方政府“屈尊求教”是值得的。 一次激烈的辩论
还是公元一千九百九十三年，冬天。 北京，民政部新建的办公楼中的大会议室中。 为准备第十次全国民政工作会议，民政部的官员与研究人员就起草会议文件在进行讨论。然而，对于要不要把建立最低生活保障线制度作为一项新的制度创新而写入会议文件，与会者显然有分歧。 当时，继上海之后，已经有大连、青岛、烟台、厦门、福州和广州共7个城市建立了这项制度。显然，他们都是东部沿海富裕地区的城市，地方上有足够的经济实力来支撑这项制度。但是，在中部和西部的欠发达地区，在经济上已显颓势的诸多老工业基地，却有更多的贫困家庭需要政府的救助。民政部是负责全国社会救济工作的政府职能部门，要不要主动站出来负起编制这个最后的安全网责任呢。 一派的意见是：当前出现的问题，主要是就业（失业）和养老保险方面的问题，劳动部已经在积极采取措施，加大政策力度，民政部没有必要在此时“强出头”去尝试推广一项资金和人员编制都没有着落而且在具体方案的设计上也不是很有把握的新的工作。 另一派的意见是：社会救济从来都是民政部门的主要职责，传统的以“三无”为对象的旧制度目前已经越来越与市场经济不相适应，从社会救济制度改革出发，从对中国的贫困群体的生存权利和基本生活权利出发，最低生活保障制度的建立对于民政部门来说，都应该是当仁不让。 两派意见都有道理，所以一时争执不下，言词也越来越激烈，甚至升级到意识形态的高度。 针对“正方”列举的许多贫困案例，“反方”说：“别忘了，我们是社会主义国家，城市居民不至于落到这样悲惨的地步吧。这种局部的暂时的现象根本不能说明问题。” “正方”反驳说：“市场经济有市场经济的规律，在市场机制下，弱势群体就会出现生存危机。我们之所以称为‘社会主义市场经济’，就是要用社会主义初级阶段应有的方式去帮助弱势群体。民政部从来就被老百姓誉为‘干社会主义’的，所以责无旁贷。” 幸好这时午餐时间已到，争辩以双方不分胜负的局面暂告一段落…… 几天之后，民政部党组会议决定：将在全国开展建立最低生活保障制度的试点写入十次会议的报告中。于是，最低生活保障制度的创建和推行已经从纯粹的地方政府的自发行为成为中央政府的一个职能部门——民政部门的有组织行为。 由于民政部的积极推进，在1997年的八届人大五次会议上，国务院总理李鹏指出：“逐步建立城市居民最低生活保障制度，帮助城市贫困人口解决生活困难。”于是，这项制度第一次被写进了最高层次的政府文件——《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中。同年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。自此，这项制度的创立和推行成为国务院的一项重要决策。 回顾下列这些在制度推进过程中留下的轨迹也许是饶有兴味的： 到1995年底，建立这项制度的城市发展到12个； 到1996年底，建立这项制度的城市发展到116个； 到1997年底，建立这项制度的城市发展到316个； 到1998年底，中国已经有581个城市建立了最低生活保障制度； 到1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇全部建立起最低生活保障制度。 然而，上面那场看似势均力敌的辩论并没有就此结束，而且一直贯穿在制度创立和完善的过程中。 结论：不怕辩论，真理总是越辨越明。在中国走向现代化的过程中，社会弱势阶层也确实存在，但他们没有被中国社会所抛弃，而是以社会主义初级阶段应有的方式保障了他们的生存权利和基本生活权利。
（未完待续）
