爱华网郡县治则天下安，县域强则国家富。 ２００９年，近万字的中央一号文件踏春而至，除却意料之中的扣题农业，“省管县”成为社会各界广泛议论的焦点。 历史上，县曾经直接由皇帝掌管；新中国成立后，县归省来领导；改革开放初期，一些地区开始建立“市管县”体制。 作为一个古老的行政划分，“县”穿越时空承载了中国发展的各个时期与时刻。这一次，号角再起，辽宁计将安出？
政出非常 “ 当前，国际金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速，对我国经济的负面影响日益加深，对农业农村发展的冲击不断显现。２００９年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。”对比历年中央一号文件，２００９年的这个春天，中国政府的口吻与气势蕴意较深。 ５年来，中国农业实现连续增产，但国际形势为之留出的余地越来越少。中央一号文件明确指出：保持粮食稳定发展的任务更加繁重、保持农产品价格合理水平的难度更加凸显、保持农产品质量进一步提升和规避经营风险的要求更加迫切、保持农民收入较快增长的制约更加突出。 为此，中央指出：必须切实增强危机意识，充分估计困难，紧紧抓住机遇，果断采取措施，坚决防止粮食生产滑坡，坚决防止农民收入徘徊，确保农业稳定发展，确保农村社会安定。 诚如“经济的力量大于政治，体制的关怀胜过金钱”，中央一号文件适时提出：调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。 眼下，遍览各类财经网站可知，“省管县”几成农业第一热词。辽宁社会科学院经济研究所副所长、沈阳市政府参事王广林的说法更为形象，“此‘管’非彼‘管’，希望一管就统，一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收，一收就管的旧有管理模式循环能够就此终结。” 问“道”辽宁 事实上，围绕着给“县”定婆家，辽宁是较早的践行者之一。 早在２００４年９月，多年从事区域经济研究的学者、辽宁省省情研究所所长梁启东就曾向《人民日报》表示，“‘市管县’体制已不适应市场经济的发展。”其时，国内主流经济学界也认为，“市管县”体制在中国已到尽头，未来，“省管县”模式将会在国内大面积推广。 师出有名。彼时，辽宁正在考虑改革县域经济管理体制，对进入全国综合实力百强县的县（市）实行“省管县”试点，赋予其省辖地级市的经济管理权限。大石桥、海城、瓦房店、普兰店和庄河五地被公认为最有希望入选。 与此同时，学界对“市管县”的反思也由来已久——“市管县”体制是计划经济的产物，有着明显倾向性，它主要是为市里服务，县（市）成为了地级市的“附属行政单位”，市里依靠行政权力，侵占县及农村地区利益的现象屡见不鲜。 大石桥市一位政府官员曾向《时代商报》表示，以特种矿藏著称的大石桥钱没少赚，可经济发展的一般，而主管上级营口市却从中受益匪浅。中央一号文件发布当天，该官员话音未变：“我们当然盼着‘省管县’！” 与这种渴望相对应，据中国县域经济网调查，在“全国县域经济基本竞争力百强县（市）”数量上，辽宁多年来只保持在５个，而多的省份已达２０多个。 回顾过去，就辽宁国有经济总体状况而言，与外省相比并不逊色；非国有经济发展相对滞后，县域经济发展缓慢，是辽宁综合经济实力自上世纪80年代以来在全国位次持续后移的重要原因。 据《人民日报》报道，1994年国家实行分税制财政体制，将75%增值税和全额消费税作为中央收入，但此时辽宁经济工作的着重点却放在了大工业、重工业和抓大项目、抓大户上，并且辽宁财政部门将自1989年开始的对县乡经济资金扶持的方针改为收紧政策，“只收不借”，并强制清理回收对市、县财政的支持性借款。这一政策变动，直接导致一些尚未投入正常运转的项目因此停产或下马，从而使县乡财源建设骤然夭折。 随后，国家又多次调整税收政策。2002年，国家实行企业所得税和个人所得税分享；2003年，国家将所得税分享比例提高到60%。数次调整都使主体税收向中央集中。而在另一面，能够形成营业税、所得税等地方税源的县乡经济、民营经济和“三产”经济却因得不到有效支持而发展缓慢，辽宁的地方财政因之与全国很多地方一样压力很大。 小河无水大河干。县级财政的困难必然传导至省、市两级财政。辽宁省财政部门曾表示，省本级财政在一定程度上受到了县级财政困难的拖累。 于是，2005年1月8日，辽宁省《关于支持县域经济发展若干政策意见的通知》下发，提出本着“多予少取、先予后取、放水养鱼”的原则，进一步完善省对40个县(不含大连市所辖4个县)的财政体制，建立激励发展的财政体制和运行机制——财政上的“省管县”大旗就此竖起。 现实证明，实践拥有伟力。２００８年，《辽宁省人民政府办公厅关于全省县域经济发展情况的通报》显示：本年前三季度，全省44个县（市）实现地区生产总值3611亿元，同比增长30.6%，县均规模82亿元；县域GDP规模超百亿的县（市）已达8个。 虽然，对辽宁而言，县域经济的发展脉络已日渐清晰，但当下似乎仍未到庆功之时。 百尺竿头 自2002年以来，浙江、湖北、河南、山东、福建、湖南等省先后将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面已较早和较好地实行了“省管县”。 同年底，浙江全省财政总收入上亿元的县(市)达到57个，其中上10亿元的县(市)有16个；浙江省8000多亿元GDP中，县域经济占80%；2003全国百强县中，浙江有26个入围。 来自北京大学中国地方政府研究院振兴东北研究所的调查表明，作为辽宁的近邻——吉林省虽然建立财政体制“省管县”较辽宁晚了整整３个月，但力度惊人：该省按照权力“能放就放”的原则，确定省直部门共向县（市）下放、取消、委托管理权限546项，其中下放343项，取消59项，委托144项。较好解决了县（市）发展经济动力不足、积极性不高和能力不强的问题。 “然而，对于‘省管县’政策，非常值得注意却容易被忽略的问题是‘一刀切’。”王广林认为，虽然“省管县”应该按照中央一号文件精神从财政体制领域步步深入，但也需要各地保持清醒，因地制宜。 “例如，朝阳、葫芦岛等对于‘市管县’本已存在不同程度困难的地方，就适宜立即推行‘省管县’，而其他县域经济发展相对较好的地方，保持和完善现状则显得更为稳妥和实际。”王广林说。
