爱华网在最近公开征询公众意见的《社会保险法（草案）》和人保部的《农民工养老保险转移接续办法》中，都提到了“新型农村社会养老保险制度”。这预示着新农保的春天来临。要讨论农村养老问题的制度安排，还是要从老龄化谈起。 中国人口老龄化的“苦果”主要在农村 2005年“全国1%人口抽样调查”的统计结果表明：65岁及以上的老年人口已达7.69%，60岁及以上的老年人口已达11.03%。同时，从现在起到2050年，中国人口老龄化的进程还要进一步发展。据专家预测，到2050年，60岁及以上的老人将近1／3，65岁及以上的老人将近1／4。 改革开放以来，大规模的“人口流动”已经显示出其对中国社会极大的影响力。“五普”资料显示：2000年，流向城镇的劳动年龄人口中72%来自农村。城市的老龄化问题将因为不断地有大批农村劳动力进入而得到缓解，但农村老人却不得不滞留在家中。在“五普”数据中，农村的老龄化程度（7.13%）已经大于城市（6.69%）。这种发展趋势还会继续下去，5—10年之间，农村的老龄化程度将会达到30—40%。 有研究表明，中国的农村老年贫困人口数量为736—922万人，农村老年贫困发生率为8.6—10.8%。农村老年人致贫的原因主要是：94.1%的老年人与社会保障制度无缘，享有退休金的老人仅占5.5%，享有集体养老补贴的仅有0.4%。因此，认为自己经济没有保障的农村老人高达45.3%；生活水平在低保线以下的农村老人为34.7%；健康较差的农村老人反映经济困难的占58.0%。 “家庭保障”和“社会保障” 在很长的一段时间内，对农村老年人，我们强调的是“孝道”和“家庭保障”。但是，应该指出，这些政策思路其实是与现代社会的发展趋势已经不相适应。我们常常把“孝道”纯粹看成是一种思想道德领域的文化传统，认为只要加强宣传和教育，甚至用法律手段来加大政策实施力度，就可以永远使之保持在一个理想的状态，其实不然。 从某种意义上说，“孝道”文化其实是与自给自足的农耕经济相适应的。这种传统文化以“哺育”和“反哺”、“孝道”与“承继”构成了一个个人、家庭和家族的赡养行为上的闭合系统。但是，要尽孝，子女就必须“父母在，不远游”，承欢膝下。即使在古代，一旦子女要服务国家，譬如上战场，或者入朝为官，就会“忠孝不能两全”。进入现代社会以后，人口流动性大大增加，这就给“尽孝”带来了不利影响。因此，在中国现代化的进程中，迫切需要的是面向全民的社会保障。 农村社会养老保险的探索之路 早在1986年，民政部门就开始了建立农保制度的试点探索。当时的基本设想是，政府不出资，靠农村社区（集体）和农民本人投保缴费，积累起一笔基金，经过合理的营运保值增值。在投保的农民年老时，就可以得到养老金。 1990年，在山西省左云县的试点初步建立起农保制度的雏形。当时，试点课题组对“全面推广”提出了三个先决条件：其一，要在党和国家最高决策层得到充分的理解和支持；其二，可以在占全国30—40%的发达地区和部分中等发展地区的农村试行这项制度；其三，必须要解决养老保险基金的保值增值问题。可惜这些意见后来并没有得到重视。 1992年，农保制度在全国农村全面推开，当时，因为民政部门在中等或欠发达地区的号召力更强，农保的发展在这些地区反而快于大部分发达地区。为了尽快扩张参保规模，投保额被降得极低。有媒体报道，两年交48元，每月才2元。当时的说法是，先让农民入围，当将来收入提高时，再增加投保额。 但是，由于急于求成，按当时农村工作的“习惯”，在一些地方就动用了强迫性的“非常手段”。同时，农保基金的保值增值问题一直没有解决，由地方上自行“投资”，就弄出数起“惊天大案”。当农保种种“不是”被数落得越来越多时，上面作出了决策，1996年，农保被“暂停”，而且这一“暂停”就是十年。其间，在1998年，这项职责从民政移交到了劳动保障。 近年来，在有关部门努力下，农保开始复苏。2005年，全国参加农保的人数为5442万人，积累资金310亿元。302万农民领取了21亿元养老金。十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”，于是又有了“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”的新说法。 要达致以上目标，需要解决两个问题：一是怎样做到全覆盖，二是个人账户的资金怎样做到保值增值。 新农保的北京模式：“全覆盖” 北京市新农保的制度安排是一个“全覆盖”的模式。2005年年末，北京市劳动保障局发布《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见的通知》，文件规定：“自2006年1月1日起，凡有本市农业户口，男16周岁至60周岁、女16周岁至55周岁的各类人员，均可参加本市农村社会养老保险。”并“决定在原来个人缴纳和集体补助的基础上，同时增加市财政和区县财政对参保农民的补贴。”到2007年底，北京市有49万农民成为新型农村养老保险制度的首批受益者，覆盖面为达37%。2008年1月1日，《北京市新型农村社会养老保险试行办法》正式实施。新型农村社会养老保险制度实行个人账户和基础养老金相结合的制度模式，采取个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的筹资方式。“新农保”最低缴费标准为本区县上年农民人均纯收入的10％（2008年年缴费950—970元），男满60岁、女满55岁，便可享受“个人账户加280元基础养老金”。到2008年10月，新农保参保人数已达107万人，参保率达到80%。 如果要把北京市“财政津贴＋个人账户”的新型农村社会养老保险制度推向全国，关键是“财政津贴”谁来负担，中西部地区的地方政府肯定难以负担，所以就需要中央财政拿大头。按2005年1%人口抽样调查数据，中国65岁及以上的老年人为10045万，按“五普”的农村老人比例为三分之二计算，应有6730万65岁及以上的老人生活在农村。如果每人每年财政补贴1000元的话，那就是673亿元。这个数字很大吗？ 新农保的呼图壁经验：保值增值 呼图壁经验则是新农保的个人账户保值增值的最好力证。为了保证从农民手中收上来的1200多万元农村社会养老保险基金不贬值，从1998年开始，呼图壁县农保办通过与县里几家国有银行签订“委托贷款”协议，开始了“保险证质押贷款”的有益尝试：农民只需把手中的保险证抵押给有关部门，就可以按其本金的一定比例从银行贷到急需的资金。 这种贷款方式对农民来说，是把本来几十年以后才可以使用的“死钱”变成了随时可以贷出，用于发展生产、子女教育、基本医疗等方面的“活钱”。至于利息，因为与银行利息相等，农民能接受。更重要的是，因为意识到这些利息实际上是“还给自己的”，农民想得开。因为制度本身具有很大的吸引力，使政府想方设法要农民参加社保，变成了农民自己积极要求参加社保。 对于社会保险机构来说，毫无疑问，这种方式解决了农保资金保值增值的问题。1998年以来，呼图壁县的农保基金已经翻了一番，从1000多万增加到2000多万，平均每年获利7%以上，虽然不大，却非常稳定。经过几年的试验，没有出现贷款人无法归还借款而要用被质押的保险金额核销顶账的情况。因此，这是一项农民、农保办和受委托贷款的银行三方共赢的大好事。
新农保是一项重要的社会投资 新型农村社会养老保险是一种社会投资，其效果不但会体现在社会领域，还会在经济领域开花结果。中国“少子老龄化”的现状，使中国家庭已经难以全面承受赡养老人的重担。一般来说，老人的生活需求主要有三个方面，即资金保障、服务照料和亲情慰藉。如果政府将其中的经济负担和服务照料这两个担子用社会化的方式接过去，让家庭主要在亲情慰藉方面承担义务，中国定能安然度过老龄化的危机。反之，老年人的经济和服务问题得不到解决，不但社会不稳定，拉动内需恐怕也是一句空话。
