爱华网在2008年8月《关于地方政府机构改革的意见》中，党中央和国务院提出，要继续推进省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直管理县（市）的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。这些指导思想，为县域经济发展和地方政府改革创新开拓了政策空间和实践空间。
强县扩权和省直管县改革的时代背景
在中国经济发展的进程中，行政管理体制改革逐渐成为深化改革的重要环节，具有影响全局、带动各方的关键性作用。一方面，党的十七大提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的要求，社会各界对政府管理体制适应改革发展要求的呼声也越来越强烈。另一方面，各地也在探索政府管理体制新的实现形式和实现路径，对政府管理体制的突破也逐渐增多，取得了一些带有时代特色的新鲜经验，改革与创新开始进入了密集的活跃期。
县域经济是我国国民经济的重要基础，它作为统筹城乡经济社会发展的基本单元，关系到“三农”问题的解决和新农村建设的实质性展开，直接决定我国全面小康社会建设的进程，直接影响我国科学发展与和谐社会建设的实现程度。把发展壮大县域经济和城乡统筹摆在国家经济社会发展的战略层面，是时代发展的需求，具有重大的现实意义。县级政府在我国社会政治经济结构中，处在政权的基础层面，是承上启下、连接城乡、沟通条块的重要结合部位。
在地方政府机构改革中，深化县级机构改革，合理配置县级与上级的事权、财权，发挥好县级政府应有的作用，对于促进经济发展、解决“三农”问题、保持社会稳定都具有重要意义。
近年来，对我国行政管理体制中地方层次过多问题，各方面有许多议论，主要集中在“市管县”体制上。目前的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，对中心城市的形成和促进城乡发展起了重要作用，但随着形势发展和任务的变化，这个体制也逐渐显现出一些不适应的地方，消极因素也在增加。在逐渐完善市场经济体制的进程中，20世纪90年代以来，我国有24个省份对818个县（市）陆续进行了财政体制“省直管县”的改革试点，约占全国县级总数的40.8%。也还有8个省份选择219个县进行了“强县扩权”和扩大县级政府经济社会管理权限等“省直管县”的试点，并有继续扩大和纵深推进的趋势。从试点情况看，这一探索既有利于发挥县级政府的积极性，促进县域经济社会发展；而且对深化行政管理体制改革，减少行政层级，提高行政效率，促进城乡协调发展也具有重要意义。
进入新世纪，党和政府提出了科学发展观和构建和谐社会的战略思想，我国经济和社会发展进入新的发展阶段。2005年，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”国家“十一五”规划中有两处非常值得重视的亮点：一是在完善财政体制内容中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”；二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。2006年中央1号文件也提出：有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”管理方式的改革。
党的十七大以来，在进一步推进改革发展的新形势下，党中央和国务院明确提出，继续推进省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直管理县（市）的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。这些极其重要的指导思想，预示着，政府改革已经从减人、减事和合并机构的调整，开始扩展到“减少行政层级”的结构改革上。就改革方向来看，已经非常明确。尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶段，但这的确是行政体制改革思路上的重要动向。种种迹象表明，着眼于经济发展、城乡统筹和政府创新，中央决策层已经不仅限于在原有体制内部考虑行政体制改革问题，也更关注从行政架构上寻找新的突破。由于这项改革在我国地方政府的中间层面展开，具有上下联动和相互影响的效应，行政意义、经济意义和社会意义都将历久弥深。
直管县改革遇到的新情况和新问题
由于省直管县改革处在探索阶段，还缺乏统一操作性的部署。同时，各地的改革配套措施也还不够完备，也出现一些新情况和新问题。主要有以下几个方面：
一是扩权和放权的落实到位情况不容乐观。一般来讲，扩权和放权大体有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓点水。也有的地方，放了权，但有许多附加条件，虽然有些附加条件是必要的，但也有一些附加条件没有什么道理，也没有必要，如此一来，县里还是解决不了问题，结果等于没有放权。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县(市)与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足不活。但实际上是缺乏相关法律法规和政策实施细则，一些应该下放到县(市)的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。
二是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。推行“省管县”财政体制，弱化了地级市对县的财政管理权，会在某种程度上影响到地级市的积极性。而对于那些经济规模大、财政实力强的地级市，则有可能减少对所辖县（市）的支持和扶助力度，影响县域经济的发展。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，一些地方出现了与扩权县“争收”的情况。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县(市)发展带来很大资金制约。许多县里的官员认为，省直管县探索，需要中间环节无所作为，方能给试点县以真正的扩权。
三是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理方式，既要服务块块，也要服从条条。他们本身对有些政策也拿不太准，总是希望垂直管理上级能够下个明确的文件，当上级的文件没有到来的时候，他们因而有时表现的是无所适从。既不愿意背上不支持改革创新的“骂名”，但也不愿意冒很大的政策风险，矛盾心态非常明显。因而扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力，也没有更好的办法。
四是催生了县与原来省辖市之间的矛盾。目前全国各省的强县扩权和省直管县改革试点，主要是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，实行省——县二级财政体制，但仍维持市对县的行政领导地位。各地的强县扩权和省直管县改革，目前还只是突破了过去的财政体制和部分的人事管理体制，还没有真正涉及行政体制问题，在行政关系还有上下级关系。因此，扩权的这部分县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理还没有完全脱钩。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与市领导部门的关系。县里的工作需要两面周旋和汇报，那方面都不能疏忽和大意，这就增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。县里的干部在正式和公开场合还不敢发牢骚，但从内心里希望能彻底地“绕开”地级市，希望地级市“无为而治”。
五是“强县扩权”后省级政府的监督管理能力需要研究。扩权后大量经济社会管理事务将由县政府直接与省联系，省级政府能否直接管理数量众多的县?县级政府扩权后，省级政府的管理半径增加，如何有效监督县级政府权力的使用?是当前试点改革和未来实行省直管县体制需要研究的问题。由于省直管县伴随着扩权强县的激励机制改革，所以要防止县乡政府短期逐利行为，避免改革试点步入一放就乱的误区。
省直管县改革的步骤和区域改革类型
从发展方向来看，“强县扩权”和财政体制上的省直管县应当是向行政体制上的省直管县的渐进过渡阶段。但在省直管县探索过程中,要充分考虑地区的特殊性。行政层级改革方向是实现政府层级的扁平化，但要因地制宜，不宜一刀切。从省直管县改革类型来看，有四种可以借鉴：
其一，以北京、天津、上海、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；
其二，以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理；
其三，以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；
其四，山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。
从改革时间来看，可以分三步走：
其一，在“十一五”期间通过省直管县的改革，减少财政层级，到“十一五”末期争取把地方省、市、县（市）、乡镇四级财政先扁平化为省、市（县）、乡镇三级。在浙江等经济发达省份或矛盾特别突出的地方，把一部分有条件的县（市）由财政体制省直管县改为行政体制省直管县。
其二，在“十一五”改革的基础上，从理想角度讲，通过“十二五”，即五年的时间，把省、市（县）、乡镇三级财政简化为省、市（县）二级财政。东部、中部和东北地区，条件基本成熟的地方，实现由财政体制省直管县改为行政体制省直管县，部分乡镇政府改为县政府的派出机构。西部地方也实行财政体制省直管县，乡镇政府可以维持现状。
其三，到“十三五”末，即十年左右的时间，到2020年完成向行政体制的过渡。东部、中部和东北地区，基本实现由财政体制省直管县改为行政体制省直管县，西部少数县（市）实现行政体制省直管县，多数地方实行财政体制省直管县，部分地方乡镇政府改为县政府的派出机构。
总的方向应当是，地级市不再管县（级别可保留），市和县分治，相互不再是上下级关系，而是平行的“兄弟”关系，统一由省直管，即省既直管市又直管县。改革后，市的主要工作是加快城市发展，强化城市管理；县的主要工作是发展县域经济，服务三农；市与县的经济合作联系要以市场推动为主，政府协调配合为辅，逐步形成区域经济发展的共同体，区域协调向复合行政方向发展。
目前重点推进的财政体制上的省直管县改革，这项工作牵涉面广，需要全局统筹，稳妥推进。要采取分类改革和分类指导。就全国而言，由于各省情在经济实力、地域面积、人口数量、历史渊源、民族成分、宗教关系差别很大，面临的问题也十分复杂，因此改革不宜一个模式，其类型可能有三种：
一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆四个中央直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连、宁波、厦门等城市化比较高的副省级城市，可重点加大推进邻县“撤县建区”的力度。为构建区域经济中心，如珠三角、长三角、京津唐、长株潭、山东半岛城市群、辽中城市群、中原城市群等较发达的地级市也适当可扩大管辖范围，改近郊县、镇乡全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖，以开拓新的发展空间。但这项工作也需要实事求是，着眼于经济发展的实际，不能简单依靠行政权力搞刮风式的跑马圈地，不能搞成假的城市化。
二是在西部面积比较大的欠发达地区，如新疆、西藏、青海、内蒙古等省区，在国家区划没有进行调整的情况下，由于地域面积特别大，一个地级市甚至一个县的面积就比东部一个省的面积还大，加之经济比较落后，人口也比较少，体制上的矛盾还不明显，客观上也需要有地级市这个层级。所以，可以考虑仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，选择部分县进行直管试点，扩大自主权，搞活县域经济，并积极形成区域中心，争取把发展比较好、有潜力、地理位置比较重要的县域升格为地级市，带动西部经济发展。从区域寻求均衡发展的目标出发，突破一些陈旧的框框和标准，更多的着眼于战略安排，加快在西部的设市建设。西部地区由于省域面积比较大，改革正处于观望阶段。在这个问题上要注意把握两点，一方面是西部地区全面实现省直管县改革还有不少困难，不宜操之过急。另一方面是不能因为有困难而无动于衷，无所作为。根据对新疆库车县的调研，我们认为，在西部地区也可以根据情况选择少部分县实现省直管，以推动县域经济发展，同时也为逐步减少行政层级创造条件。
三是在上述两种情况外的大部分区域，特别是区域面积相对小的省份，特别是沿海的东部省份和东北的三个省份，积极探索省管县的改革，对符合地级市标准的强县可以考虑加快升格为地级市，形成区域经济带动中心。一方面在具备条件的地方积极大胆探索改革路径和实现形式，也要创造条件积极扩大“弱县扩权”的试点，对经济欠发达县实行“雪中送炭”，而不是仅仅对强县“锦上添花”。另一方面，还要创造性的用好中央赋予中部和东北的大政策，在政府层级和行政区划改革方面，力争有大的突破，比如东北能否申建第五个直辖市？比如在“弱县扩权”上能否有更大的步伐？比如在行政体制上的省直管县有新的突破？等等。对中部省份，既需要强县扩权，也需要在适当的时候，探索要素的积聚，对过小的县进行试点性的整合，减少县域数量。以浙江为例，应当积极争取中央政府的政策支持，加快增加设市的步伐，对于有条件的县（市），如义乌等经济发达的县、市，现阶段应积极争取中央政府的大力支持，率先实现从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县行政体制，以解决目前面临的各种现实问题。其他省份具备条件时，也应当积极推进从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。
从财政体制到行政体制省直管县配套政策
进行省直管县体制改革，要想获得比较理想的实际效果，无论是需要巩固财政体制的省直管县体制，还是需要逐步过渡到行政体制的省直管县的体制，都需要进行配套的改革来保障。以目前的情况来看，主要有以下几个方面：
第一，核心在于转变职能, 明确省、市县政府的职责重点。市场经济条件下的政府职能主要在四个方面：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。实行省直接管理县的体制，核心内容是转变政府职能。省、市县政府要结合实际，在全面履行职责的基础上，突出各层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任，形成全面衔接、分工合理的职能体系。省级政府及所属部门应该集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责；市县政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规，促进本地区经济社会发展，完善社会保障体系和管理体系，加强公共服务体系建设。总之，实行省直接管理县的体制，要更加有效地贯彻实施中央方针政策和国家法律法规，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，更加注重社会管理和公共服务，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。
第二，关键在于下放权力，激活县级政府发展潜力。当前从理顺省县关系的角度来说，首要的问题便是省级政府应该把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，这是所有县级行政单位在经济发展过程中都需要尽快解决的问题。下放权力包括审批权、财权、事权等。要将县一级政府及其所属部门应行使的行政管理权还给他们；将地市级政府及其所属部门应交给县级政府的行政管理权下放；将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权，从实际出发，通过法定程序下放给县级政府。对于经济管理事项，要做到能放则放；对于社会管理事项，要区别对待，不搞一刀切。要进一步增强县级的财力，完善转移支付办法，加大一般性转移支付力度，让县一级有更大的自主权。只有真正下放权力，才能使县级政府做到权责一致，使县域经济增强活力。
第三，调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。从1998年开始，工商行政管理、质量技术监督、药品监督、国土资源管理先后实行了省以下垂直管理体制。这对于打破地方保护、建立统一市场发挥了重要作用，但随着形势发展也出现了一些新问题。为了发展县域经济，垂直管理部门的放权也要有实质进展，而且如何完善垂直部门与地方政府的关系，也需要仔细研究。目前看，中央考虑到现行的省以下垂直管理体制都是近些年形成的，时间不长，地方党政负责人对如何进行改革调整的看法也不一致，因而只是提出调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系，建立健全协调配合机制，严格执法监管的原则性要求。如何有更好的改革方案，中央希望需要在实践中进一步研究探索。要理顺条块关系，进一步明确垂直管理部门与市县政府的关系，各垂直管理部门与市县政府应切实按照改革要求，明确分工，落实责任，加强沟通，相互支持，建立起有效的工作配合和衔接机制。
第四，改革财政管理体制，实行省直接审核县。分税制的实行初步确立了中央政府在财力分配中的主导地位，宏观调控能力有所加强。但是在实际运行过程中，出现了一些问题，这些问题主要是损害了地方政府的利益。主要是财政收入结构划分不合理。据调查，有的县级财政收入最后有60%～70%上缴中央、省和地级市，余下的部分有80%～90%是吃饭财政，余下10%～20%的资金作为经济发展建设资金，如此少的资金，对于促进本县经济的发展所能发挥的作用就显得微乎其微。县级单位是本区域内经济发展的领导者，但是县级单位可用于发展经济的资金又过于紧张，这样便严重影响经济的持续快速发展。此外，从财政支出上说，县级单位还要负责本区域内的农村义务教育支出，其财政就更显紧张。因此，财政体制改革要有利于留利于县域，有些税种的划分和税收分成比例，也应向县域倾斜，使县域摆脱长期经济困难的局面。
第五，财权与事权要匹配，以事权确定财权。要理顺县级政府与上级政府的事权与财权，从体制和机制上解决上级政府“权大责小”、下级政府“权小责大”以及事权财权不对称等问题。在考虑我国的财政体制改革问题时，问题的关键还不是财政收入的划分谁多谁少的问题，关键在于以事权确定财权。为了确保市县财政各自的利益，合理承受财政负担，市县两级政府的事权就必须科学、合理地予以划分，按照行政职能及社会事业的利益关联度，确定财权，理顺财政收入分配关系，确定财政收入的分享比例，使市县两级财政的利益都能得到保障。从浙江省直管县体制的经验来看，需要财政分权与行政分权相结合，事权与财权相配套。以事权确定财权，确保收支平衡。
第六，合理核定县级行政单位的机构设置，调整各类机构的人员配备。县级行政单位既要执行省级行政单位交待的组织任务，又要领导本区域内经济社会发展的工作，其工作负担过重已经是当前县级行政单位面临的突出问题，尤其是在经济比较发达的地方更是如此。从县级行政单位的机构设置来看，由于归口管理的需要，基本上是上级单位有什么机构，县里也设置相应的机构。然而在现实中许多机构的设置不能适应经济的快速发展需要，该充实加强的机构没有加强，该削弱裁撤的机构没有裁撤。如有些县经济非常发达，流动人口相当多，由于警力不足，治安管理工作跟不上，维护社会秩序方面有相当多的困难。因此，在省直辖县以后，必须改传统体制下的行政级别标准为经济社会发展指标标准，根据实际情况，由经济和社会发展需要决定县级单位的机构设置和人员配备，以期更好地为经济和社会发展服务。
（作者系国家行政学院经济学部教授）
