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《中国经济周刊》记者 谈佳隆/上海报道
到2020年，中国将拥有与我国经济实力和人民币国际地位相适当的国际金融中心、也将拥有具备全球航运资源配置能力的国际航运中心。国家把“两个中心”的历史性战略任务交给了上海。
3月25日，国务院通过《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》(以下简称《意见》)，再次确认了上海在国家中长期发展中的重要使命。
自1992年中共十四大报告提出“尽快把上海建设成为国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济新飞跃”至今已历时17年。在此之后，上海一直把建设国际经济、金融、贸易、航运中心(1995年被国务院加入)作为上海的历史使命。
那么，上海如何摘得“两个中心”，被中央再次赋予历史重任？
《意见》出台背景：
发展转型 上海向中央要政策
在记者长达一年的采访中，多位《意见》参与者对《中国经济周刊》表示，在该《意见》的标题中，“推进上海加快发展现代服务业和先进制造业”是真正的目的，而“两个中心”建设只是实现转型的方式。为什么会有这样的看法？《意见》(送审稿)前期调研和起草人之一的上海市人民政府发展研究中心主任周振华提到了2007年末的上海市委务虚会。
2007年10月，中共十七大召开，时任上海市委书记的习近平赴京履新，为了填补上海市委书记的空缺，时任中共中央政治局委员、湖北省委书记的俞正声被调往上海担任“一把手”。“新官上任”的俞正声书记很快就着手针对上海经济社会发展各方面进行调研了解。而调研的结果似乎并不令人乐观。
周振华向《中国经济周刊》记者回忆说：“2007年底在上海市委召开的务虚会上，上海市领导就经济指标在8个方面低于全国平均水平发出警告。之前上海市主要负责人也已经意识到需要转型。”
今年1月16日，俞正声书记在与上海政协委员座谈时谈起自担任上海市委书记一年多来的一些想法：“自从我来上海之后，到2008年9月之前，上海市委、市政府的思考的着力点一直放在怎么通过体制创新实现经济转型、结构调整和可持续发展上面。”
实现“经济转型”已成为上海发展所面临的必然抉择，而发展“现代服务业”和“先进制造业”逐步成为上海市主要领导的共识，并写入今年的《政府工作报告》。
“上海经济处于转型，制造业要不要搞？制造业要搞，但要向先进制造业发展的方向搞，上海需要提高水平，提高质量，提高档次的制造业，但即使发展先进制造业也解决不了大规模的就业和税收的问题，因此上海经济结构必须向‘现代服务业’转型。”今年1月16日，上海市委书记俞正声向上海政协委员们坦言。
俞正声书记在多个公开场合表示，中央领导对于上海的发展很关心，对上海在转型中所遭遇到的困难也很理解。曾参与上海经济转型调研的周振华透露：“吴邦国委员长曾对上海主要负责人同志说，上海首先遇到了全国其他地方没有遇到的问题，上海应该勇于‘冲一下’。”
所谓上海首先遇到的问题是指上海经济整体发展已进入“后工业化阶段”，在国内很多城市的经济结构布局还是“二三一”的时候，上海的经济结构已经实现了“三二一”(指三大产业的发展顺序)，而这样的经济转型是未来中国很多城市都需要经历的，上海首先遇到了“其他地方没有遇到的问题”。
而所谓的“冲一下”是指，上海应该在推进国际金融中心、航运中心、贸易中心等方面有所突破。
不过，转型往往存在“知易行难”的问题。近年来，上海的传统服务业发展模式遭遇了发展瓶颈，即上海市第三产业产值占全市生产总值比重多年在50%徘徊，而纵观全球发达城市的服务业GDP占比都达到了70%以上。
周振华认为，上海经济要转型需要中央和国家有关部门出台适应服务业发展的政策。于是，上海决定向中央“要政策”。
在周振华看来，上海之所以会向中央“要政策”，关键在于我国现行税收制度并不利于上海在服务业上的转型。目前我国的税收结构是以工业化发展阶段而设计的，并不利于像上海这种服务业为主导的后工业阶段城市的发展。而税收问题不是上海能够说了算的，决策权在中央。
《意见》出台历程：
一波三折 中央领导多次过问
在这样的背景下，2007年末，上海市委市政府针对上海转型过程中遇到的问题展开了调研，并逐步认识到必须通过推动“两个中心”才能在原有“框定”的制度上寻找向现代服务业、先进制造业转型“突破口”。
上海市主要领导开始思考要发展“两个中心”还缺什么政策，需要向中央要什么政策，这是自1990年上海浦东开发以来的为数不多的一次。
去年3月，上海市委、市政府向有关部门布置了17个重点课题，其中就包括了“两个中心”的课题，目的是为了寻找要建设“两个中心”还存在什么方面的障碍。
针对上海建设“两个中心”问题，由上海市发改委、上海市财政局、上海市金融办、上海市港口局等政府部门分别针对所涉及问题展开调研，并把调研情况和政策突破想法落实成了上海市起草的“8条建议稿”。
据《中国经济周刊》了解，去年夏天，上海的“8条建议稿”《意见》(送审稿)通过中共中央政策研究室调研后交给国家发改委起草《意见》(代拟稿)。除国家发改委外，还有11个部门参与了对《意见》的研究决策。
事实上，由于“两个中心”是由不同部门分头起草的，金融、航运两部分遇到的问题并不一样。记者了解到，与航运中心部分相比，在金融中心部分的调研和文件起草，上海与中央部门的探讨磋商相对顺利。
知情人士告诉记者，去年下半年，上海涉及金融方面的“要求”陆续获得中央各部门的原则同意，据说这其中屠光绍起到了不可或缺的作用。
2007年底，原任中国证监会副主席的屠光绍调任上海担任副市长，分管金融，协管财政、税收。在当时，屠光绍调任上海被视为沟通中央与上海在推动建设“国际金融中心”问题上的不二人选。1989年之后，屠光绍曾在中国人民银行、中国证监会工作，1997年至2000年，他曾担任上海证券交易所总经理，这些经历使他成为既熟悉中央金融各部委工作又了解上海情况的官员。
知情人士告诉记者，屠光绍的工作经历和工作经验使他和中央多个相关部委的工作沟通和交流更为顺畅，因而《意见》中金融部分基本上不存在太大沟通障碍。而《意见》直到今年3月才出台主要“卡”在了航运部分。而在这部分，上海与中央一些部门之间的“来回磋商”可谓破费周折。
2008年2月至3月，中共中央政策研究室调研组来到上海，就建设国际航运中心进展及洋山港规划建设等问题开展调研。
调研期间，调研组成员充分听取了上海市各有关部门意见和建议，调研组成员曾提出，洋山港各方面有条件成为一个国家级的航运综合试验区。
不过，由于在洋山港建设“国家级的航运综合试验区”这一设想牵涉税收、通关等问题，并涉及财政部、国税总局、交通部、海关总署等多个部门，此次调研并未最终为国际航运中心建设定调。
2008年7年初，国务院总理温家宝前往上海考察。在上海期间，温家宝在听取上海市委、市政府《关于调整经济结构、率先形成以服务经济为主的产业结构的工作汇报》时指出，建设上海国际金融中心是国家的战略任务，国家要加强协调和指导，出台政策性文件(《意见》)。
在上海考察期间，温家宝还实地视察洋山港并明确指出，“上海要紧紧围绕建成东北亚国际枢纽港的目标，大力发展现代航运服务体系，着力打造航运服务资源集聚中心，加快上海国际航运中心建设”。
2008年12月初，国务院副总理李克强也来到上海考察，期间过问了《意见》的情况。之后，发改委《意见》(代拟稿)也最终成文。
2009年1月16日，上海市委书记俞正声在和上海政协委员座谈时公开表示：“在‘两个中心’一些政策突破上，中央有些部门觉得是不是‘突破’的太多了，觉得有些担心。克强同志来上海时，他主动和我聊起来了《意见》的情况，克强同志当时就把上海起草原件调阅过来，看了之后认为‘力度很大、要求合理’，要求国务院有关部门基本上照此去起草《意见》。”
《意见》争议焦点：
临近出台 税收问题仍有争议
记者了解到，在李克强副总理过问《意见》进展之后，在一些问题上各部门就各自的不同看法进一步沟通和磋商。
今年2月16日，国家发改委向国务院提交了对《意见》(代拟稿)的意见，各部门对《意见》(代拟稿)的内容已经“基本达成一致意见”。
但在从事国际航运船舶涉及关税、增值税和出口退税问题上，各方仍未达成一致。如上海市、交通运输部明确表示了应该给予支持的态度，税务部门认为可以采取税收减免，但也有部门表示反对。
事实上，在“两个中心”税收制度上的松动被不少学者视为《意见》的实质性内容。去年9月3日，上海国际航运中心上海地区领导小组办公室主任许培星在接受《中国经济周刊》采访时曾向记者坦言，“扩展洋山保税港区相关功能需要在该份《意见》中获得体现。”
而周振华认为，发展金融、航运这样的现代服务业与传统工业发展模式有所不同，应该突出人力资本、品牌、渠道的价值。目前国内的个人所得税法所规定的税率，远远高于国际金融中心争夺者的香港和新加坡。
事实上，《意见》的细则已经明确提出，(在上海)基本形成符合发展需要和国际惯例的税收、信用和监管等法律法规，以及具有国际竞争力的金融发展环境。
《意见》真正落实：
试水意义 “以改革建制度”
分析人士告诉《中国经济周刊》，为了使《意见》更好落实，应该考虑到建立协调机制。
根据上海市新闻办公室提供给媒 体的公开资料显示，国家有关部门将建立必要的协调机制，来研究解决推进上海国际金融中心建设过程中的新情况和新问题，提出解决办法。不过，单单依靠“协调推进机制”似乎很难解决上海在落实建设“两个中心”这一国家战略中的所有问题。
在采访中，不少上海市政府智囊和学者告诉《中国经济周刊》这样一个观点，《意见》之所以把“改革促发展，以改革解难题，以改革建制度”看得如此重要，或许在国务院领导看来只有完善的现代企业制度、高效的行政体制、廉洁的公务人员，才是落实中央部署的真正保证。
“坚持以改革促发展，以改革解难题，以改革建制度。推进企业改革和改组，特别要加快政府职能转变和管理创新，为经济和社会发展营造良好环境。”这一提法被写入《意见》，意味着中央要求上海进一步在政府改革、企业改革方面应该勇于争当“排头兵”，敢于“先行先试”。
目前，无论是“企业改革和改组”，还是“政府职能转变和管理创新”，上海在这两方面的改革依然正在推进之中。不过周振华认为，由于这两项改革涉及多方利益且错综复杂，改革的过程可谓任重而道远。
如何通过改革促进上海经济发展整体转型，如何落实“两个中心”《意见》所赋予上海的历史使命，如何让上海的经济在转型之后更具活力，成为了上海在2020年建成“两个中心”前必须解答的问题。
