爱华网系列专题：《国有企业内部控制框架》
国务院国有资产监督管理委员会主任 李荣融 国有企业是我国国民经济的支柱，国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。推进国有企业改革和发展，实现国有企业与市场经济的有机结合，增强国有企业的活力和竞争力，是发展社会生产力、改善人民生活、实现国家长治久安和保持社会稳定的重要基础。国资委成立后，不断推进国有经济布局和结构调整，深化国有企业改革和国有资产管理体制改革，有力地促进了国有经济的发展壮大，国有资产总量大幅增加，企业效益显著提高，技术创新能力明显提升，国有经济活力、控制力、影响力进一步增强。2002~2007年，全国国有企业销售收入、实现利润、上缴税金年均分别增长18.6％、36％、20.4％。2007年全国国有企业上缴税金1.77万亿元，占全国财政收入的34.5％。近年来，中央企业的公司治理逐步改善，经营管理水平稳步提高、经营机制发生深刻变化，经济效益和整体实力显著提高，一批具有国际影响力的大企业集团不断显现，在2008年《财富》杂志公布的世界500强中，国资委监管的中央企业有19家，比2002年增加了13家。
企业内部控制是提高企业运营效率、保障企业依法经营和会计信息真实可靠，促进企业实现战略目标的活动，是现代企业制度的根本要求，是企业各项管理工作的基础，也是企业提高管理水平和防范风险的一种有效机制。企业要实现持续健康发展，就必须不断完善内部控制体系，通过制度规避风险，机制控制风险，责任降低风险，努力实现“速度、效益与风险”的平衡，提高企业的经营效率和效果，从而促进国有企业实现其战略目标。特别是当前国际国内经济形势复杂多变的情况下，建立完善企业内部控制体系，对于不断提高企业把握发展机遇及应对风险挑战的能力，从而提高国际竞争力显得尤为重要。 2002年美国《萨班斯—奥克斯利法案》颁布后，西方各国企业尤其是上市公司掀起了内部控制建设的高潮，一些在海内外上市的中国企业已经开始按照国际标准进行企业内部控制体系建设。2006年，国资委出台了《中央企业全面风险管理指引》，目的是促进中央企业内部控制建设和全面风险管理工作，2008年，财政部会同有关部委发布了《企业内部控制基本规范》，使中国企业有了内部控制标准。但内部控制建设在我国起步时间不长，我国企业正处在深刻变革、快速成长的历史时期，COSO内部控制框架不完全适应中国企业。因此，在借鉴国外企业内部控制成熟经验的基础上，认真总结国有企业的特征，立足我国国有企业的现状，建立适合国有企业的内部控制框架体系就成为一个很有现实意义的课题。 《国有企业内部控制框架》一书，在比较分析国际主要的内部控制框架的基础上，系统总结了国有企业内部控制的实践成果，并结合我国企业的实际情况，创造性地提出了国有企业的内部控制框架新模型。该书在国有企业内部控制体系建设、内部控制评价与内部控制管理等方面进行了有益探索，强调内部控制的首要目标是提高企业运营效率与效果，提出了国有企业内部控制的“强支撑、短流程、高授权和大监督”四项原则，以及加强国有企业内部控制的五项措施，尤其是系统整理了企业日常业务流程、关键控制点，结合国内先进企业实践成果，提出了今后一段时间，国有企业内部控制规范指引。该书提出的国有企业内部控制框架既结合中国目前的发展环境，突出了国有企业特点，又与国际内部控制标准相衔接。可以帮助国有企业更好地建立和完善内部控制体系，建立有效的风险防范机制，有效保障国有企业合法合规地运营，提高财务报告及相关信息披露的质量，保护国有企业的资产安全，促进国有企业提高经营管理水平和国有资本保值增值能力，以增强国有经济的活力、控制力和影响力。 内部控制在国外经历了几十年的发展与演进，逐渐形成了以保障效率、报告准确、经营合规为主要目标的一套相对完整的体系。在内部控制演进的不同时期，学界和企业界也对内部控制有不同的解读与认知。在内部控制建设实践和理论探讨中我们发现，尽管内部控制的一般原则有普适性，但是其表现和应用形式会因为国家、区域、文化和企业发展阶段的不同而所有差别。内部控制引入我国后，学界、企业界对内部控制的求索从未停止，对内部控制的内涵与外延、对其在管理中的效用、对其价值的认知也有不同的观点。这种认知的不同，有文化背景的原因，企业逻辑、企业伦理的原因，以及管理理念、管理方式的原因。除此之外，由于我国企业所有制的差异，以及不同区域、不同行业、不同规模的企业大多处在企业发展的不同阶段上，对管理的需求千差万别。尤其是当代国有企业不断向现代企业制度推进，企业处在深刻变革之中，企业经营的市场环境、法律环境也在不断变化和成熟，企业的成长速度较快，针对这一历史阶段的特性，我国国有企业应该建立怎样的内部控制体系，内部控制如何更加有效地发挥作用，是一个值得深入探讨的话题。本书从多角度和多层面探讨了国有企业的特性，分析了国有企业内部控制的特点，强调内部控制的目标是提高运营效率和效果，针对现阶段我国企业处于深刻变革、高速成长的现状，提出了内部控制应当坚持“强支撑、短流程、高授权、大监督”的基本原则，面对不断变化的环境，企业流程应尽量缩短，保持灵活性，但要用强支撑来弥补短流程的不足；提倡高授权，适应变化，但不能出现没有监督的授权。同时，结合《企业内部控制基本规范》和COSO框架，对内部控制的五要素进行了拓展，强调内部控制是动态过程，研究提出了内控五要素的改进和完善措施。我们希望该书对国有企业内部控制的建设具有积极的、建设性的借鉴意义。
